Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 ноября 2011 г. N Ф07-9213/11 по делу N А26-431/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Алешкевича О.А., Матлиной Е.О.,

при участии от Министерства финансов Республики Карелия Кузнецова Р.Г. (доверенность от 11.07.2011 N 2739.16.2-12), от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия Гуляева В.С. (доверенность от 02.02.2011), от Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия Власовой О.С. (доверенность от 27.10.2011 N 51- 471- Д), Шершаковой Е.Н. (доверенность от 08.06.2011 N51-273-Д), Баклановой А.Г. (доверенность от 27.05.2011 N 51-325-Д), Николаева Д.С. (доверенность от 25.08.2011 N 51-349-Д),

рассмотрев 07.11.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23.03.2011 (судья Левичева Е.И.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2011 (судьи Семенова А.Б., Лопато И.Б., Савицкая И.Г.) по делу N А26-431/2011,

установил

Министерство по природопользованию и экологии Республики Карелия (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия (далее - Росфиннадзор, Управление) о признании недействительным представления от 28.10.2010 N 06-1-23/141 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением от 23.03.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 27.06.2011, заявление Министерства удовлетворено.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты в части, касающейся неэффективного использования средств федерального бюджета и принять по делу новый судебный акт в этой части. Податель жалобы ссылается на неверное применение судами статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. По мнению подателя жалобы, неэффективное использование заявителем бюджетных средств подтверждается собранными по делу доказательствами.

В судебном заседании представитель Росфиннадзора поддержал доводы жалобы.

Представители Министерства и Министерства финансов Республики Карелия возражали против ее удовлетворения. Управление Федерального казначейства по Республике Карелия, надлежащим образом извещенное о месте и времени рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направило.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителя Управления Федерального казначейства по Республике Карелия.

Законность обжалуемых решения и постановления судов проверена в пределах доводов кассационной жалобы.

Как установлено судами на основании материалов дела, в период с 07.09.2010 по 19.10.2010 Управлением проведена проверка целевого и эффективного использования Министерством субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию отдельных полномочий в области лесных отношений Министерством лесного комплекса Республики Карелия за 2009 год.

По результатам проверки составлен акт от 19.10.2010 о нецелевом использовании Министерством бюджетных средств в 2009 году в размере 12109,525 тыс. руб., а также неэффективном использовании бюджетных средств в 2009 году в размере 23673,939 тыс. руб. (т. 1 л.д. 20 - 36).

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Карелия от 04.09.2010 N 177-П Министерство лесного комплекса Республики Карелия преобразовано в Министерство по природопользованию и экологии Республики Карелия.

Министерство, не согласившись с актом, направило в Управление свои возражения, которые отклонены Росфиннадзором, о чем составлено заключение от 28.10.2010 (т. 1 л.д. 37 - 38, 39 - 43).

Росфиннадзор направил в адрес Министерства представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 28.10.2010 N 06-1-23/141 (том 1, листы 15 - 19).

Считая названное представление незаконным, Министерство оспорило его в судебном порядке.

Суды удовлетворили требования Министерства, указав на отсутствие доказательств нецелевого и неэффективного использования Министерством средств федерального бюджета в 2009 году.

Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, кассационная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены или изменения принятых по делу судебных актов.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что между Министерством лесного комплекса Республики Карелия (правопредшественником заявителя) и Государственным учреждением Республики Карелия "Северо-Западная база авиационной охраны лесов" 24.12.2008 заключен государственный контракт N 18 по обеспечению организации и осуществлению авиационных работ по охране и защите лесов на территории Республики Карелия в 2009 году согласно спецификации на организацию и осуществление авиационных работ по охране и защите лесов на территории Республики Карелия в 2009 году и Регламенту работы с учетом класса пожарной опасности по условиям погоды. Срок действия контракта с 24.12.2008 по 31.12.2009 (т. 1 л.д. 46 - 53).

Государственный контракт от 21.07.2009 N 20, заключенный между теми же сторонами в качестве предмета предусматривал обеспечение организации и осуществление авиационных работ по охране и защите лесов в период с 01.08.2009 по 31.12.2009.

Данное обстоятельство расценено административным органом как неэффективное использование бюджетных средств. Основывая свою позицию на положениях статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Управление считает, что Министерство, являясь заказчиком по государственному контракту от 24.12.2008 N 18, вправе требовать от исполнителя принятых обязательств в полном объеме по цене, установленной данным контрактом.

Суды правомерно отклонили данный довод Управления в связи со следующим.

Положения о передаче осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации установлены статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ).

В силу названной нормы к полномочиям Российской Федерации в области лесных отношений, передаваемым органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесены в числе прочих, организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов.

Пунктом 1 статьи 52 ЛК РФ предусмотрено, что охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 57 ЛК РФ (в редакции, действовавшей в период действия спорных правоотношений) в целях охраны и защиты лесов осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов.

Согласно пункту 6 Правил организации и осуществления авиационных работ по охране и защите лесов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2007 N 385, действующих в проверяемый период, предусмотрены следующие виды лесоавиационных работ:

а) проведение авиационного патрулирования лесов (далее - авиапатрулирование);

б) проведение профилактических противопожарных мероприятий, в том числе противопожарной пропаганды;

в) выполнение авиационных работ по тушению лесных пожаров с использованием парашютно-пожарных и десантно-пожарных команд и групп (далее - авиапожарные команды), воздушных судов (самолетов-танкеров, вертолетов с водосливными устройствами и т.д.) и других технических средств, а также взрывчатых материалов;

г) участие в обеспечении мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами, и проведение первоочередных аварийно-спасательных работ;

д) выполнение поисково-спасательных работ;

е) проведение лесопатологического мониторинга;

ж) выполнение авиационных работ по локализации и ликвидации очагов вредных организмов;

з) выполнение других лесоавиационных работ.

В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации раскрыто содержание одного из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Как разъяснено в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суды, оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, не выявили фактов неэффективного использования Министерством бюджетных средств.

Как установлено судами, бюджетные средства израсходованы на организацию и обеспечение охраны лесов, а именно, на проведение противопожарных мероприятий, в том числе на осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров.

Данный вывод судов основан на имеющихся в деле доказательствах (акты сдачи-приема работ, счета-фактуры по названным контрактам, а также платежные поручения, подтверждающие оплату выполненных работ по контрактам (том 1 листы 85 -116).

Доказательства того, что денежные средства были использованы Министерством неэффективно и что весь комплекс противопожарных мероприятий мог быть выполнен в рамках контракта N 18, в материалы дела не представлены.

Следует признать правильным и обоснованным вывод судов о том, что в силу специфики предмета названных государственных контрактов (организация и осуществление авиационных работ по охране и защите лесов на территории Республики Карелия в 2009 года) предвидеть изначальный объем работ и их полную стоимость было невозможно. Кроме того, по условиям государственных контрактов оплата производится путем компенсирования фактических затрат (пункты 2.3.2, 2.3.3 контрактов).

Таким образом, довод Управления со ссылкой на статью 309 ГК РФ об отсутствии необходимости в заключении контракта N 20 в связи с тем, что Министерство должно было вести претензионную работу и требовать от исполнителя по государственному контракту N 18 выполнения работ в полном объеме до окончания срока его действия, правомерно отклонен судами.

Судами также обоснованно отклонен довод подателя жалобы о нарушении Министерством положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" при заключении государственного контракта с Государственным учреждением Республики Карелия "Северо-Западная база авиационной охраны лесов".

Как правильно указал суд апелляционной инстанции, в оспариваемом предписании в перечне нарушенных Министерством нормативных правовых актов отсутствует ссылка на Закон N 94-ФЗ. Кроме того, в материалы дела не представлено доказательств, свидетельствующих об оспаривании названных контрактов в судебном порядке.

Учитывая изложенное, вывод судов о том, что оспариваемое представление Управления не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, является обоснованным и правомерным.

Дело рассмотрено судами полно и всесторонне, нарушений норм материального и процессуального права не имеется.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23.03.2011 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2011 по делу N А26-431/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

О.А. Алешкевич Е.О. Матлина