Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2011 г. N 13АП-7860/11

г. Санкт-Петербург

27 июня 2011 г.

Дело N А26-431/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 июня 2011 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего А.Б. Семеновой

судей И.Б. Лопато, И.Г. Савицкой

при ведении протокола судебного заседания: Т.Н. Светловой

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-7860/2011) ТУ ФС финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23.03.2011 по делу N А26-431/2011 (судья Е.И. Левичева), принятое

по иску (заявлению) Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия

к ТУ ФС финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия

3-и лица : Управление Федерального казначейства по РК,

Министерство финансов Республики Карелия

о признании недействительным представления от 28.10.2010 N 06-1-23/141

при участии:

от истца (заявителя): представителей Е.Н. Шершаковой (доверенность от 08.06.11 N 5.1-273-Д), Н.А. Анисиной (доверенность от 08.06.11 N 5.1-272-Д), Д.С. Николаева (доверенность от 08.06.11 N 5.1-274-Д)

от ответчика (должника): представителя С.А. Кулабухова (доверенность от 01.09.2010)

от 3-их лиц: не явились (уведомлены)

установил:

Министерство по природопользованию и экологии Республики Карелия (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия (далее - административный орган, Росфиннадзор, Управление) о признании недействительным представления от 28.10.2010 N 06-1-23/141 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением от 23 марта 2011 года суд удовлетворил заявление Министерства, признал недействительным оспариваемое предписание Росфиннадзора, обязал данный административный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Суд пришел к выводу о том, что выводы Управления о неэффективном и нецелевом использовании Министерством бюджетных денежных средств являются необоснованными.

В апелляционной жалобе Росфиннадзор просит отменить принятое по делу решение, в связи с нарушением судомнорм материального права, и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя апелляционной жалобы, проведенной административным органом проверкой достоверно установлены факт нецелевого использования Министерством бюджетных средств, а также неэффективное использование данных средств. Министерством нарушен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), а именно, не реализовано достижение заданных результатов с использованием наименьшего объеме использования бюджетных средств, не достигнут наилучший результат с использованием определенного объема бюджетных средств.

В судебном заседании представитель Росфиннадзора доводы апелляционной жалобы поддержал, представители Министерства возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Управление федерального казначейства по Республики Карелия, привлеченное судом первой инстанции к участию в дело в качестве третьего лица, своего представителя в судебное заседание не на направило, представило отзыв на апелляционную жалобу Росфиннадзора, в котором просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо - Министерство финансов Республики Карелия, уведомленное надлежащим образом о времени рассмотрения дела, также не направило в судебное заседание своего представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствии третьих лиц.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что в период с 07.09.2010 по 19.10.2010 Управлением проведена проверка целевого и эффективного использования Министерством субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию отдельных полномочий в области лесных отношений Министерством лесного комплекса Республики Карелия за 2009 год (в рамках проверки ГУ РК "Северо-Западная база авиационной охраны лесов").

По результатам проверки составлен акт от 19.10.2010 о нецелевом использовании Министерством бюджетных средств в 2009 году в размере 12109,525 тыс. руб., неэффективном использовании бюджетных средств в 2009 году в размере 23673,939 тыс. руб. (т.1 л.д. 20-36).

Министерство, не согласившись с актом, направило в Управление свои возражения, которые отклонены Росфиннадзором, о чем составлено заключение от 28.10.2010 (т.1 л.д.37-38, 39-43).

Росфиннадзором в адрес Министерства направлено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 28.10.2010 N 06-1-23/141 (т.1 л.д. 15-19).

Полагая представление незаконным, Министерство оспорило данный ненормативный акт в судебном порядке.

Выслушав стороны, изучив материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение о признании недействительным оспариваемое предписание.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Карелия от 04.09.2010 N 177-П Министерство лесного комплекса Республики Карелия преобразовано в Министерство по природопользованию и экологии Республики Карелия. Из материалов дела следует, что между Министерством лесного комплекса Республики Карелия (правопредшественником заявителя) и Государственным учреждением Республики Карелия "Северо-Западная база авиационной охраны лесов" 24.12.2008 заключен государственный контракт N 18 по обеспечению организации и осуществлении авиационных работ по охране и защите лесов на территории Республики Карелия в 2009 году согласно спецификации на организацию и осуществление авиационных работ по охране и защите лесов на территории Республики Карелия в 2009 году и Регламента работы с учетом класса пожарной опасности по условиям погоды. Срок действия контракта с 24.12.2008 по 31.12.2009 (т.1 л.д. 46-53).

Государственный контракт N 20 от 21.07.2009 между теми же сторонами заключен с аналогичным предметом.

Данное обстоятельство расценено административным органом как неэффективное использование бюджетных средств, поскольку Министерство, являясь заказчиком по государственному контракту от 24.12.2008 N 18, было вправе требовать от исполнителя принятых обязательств в полном объеме по цене, установленной данным контрактом. В соответствии со статьей 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов.

Суд первой инстанции правомерно отклонил данный довод Росфиннадзора.

Положения о передаче осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации установлены статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ).

В силу статьи 83 ЛК РФ к полномочиям Российской Федерации в области лесных отношений, передаваемым органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесены:

1) разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;

2) предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов;

3) выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;

4) организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях;

5) ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;

6) осуществление на землях лесного фонда государственного лесного контроля и надзора, государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 настоящего Кодекса; 7) установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов. Пунктом 1 статьи 52 ЛК РФ предусмотрено, что охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 57 ЛК РФ (в редакции, действующей в спорный период) в целях охраны и защиты лесов осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов.

Пунктом 6 Правил организации и осуществления авиационных работ по охране и защите лесов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19.06.2007 N 385, действующих в проверяемый период, предусмотрено, что в состав лесоавиационных работ входят:

а) проведение авиационного патрулирования лесов (далее - авиапатрулирование); б) проведение профилактических противопожарных мероприятий, в том числе противопожарной пропаганды;

в) выполнение авиационных работ по тушению лесных пожаров с использованием парашютно-пожарных и десантно-пожарных команд и групп (далее - авиапожарные команды), воздушных судов (самолетов-танкеров, вертолетов с водосливными устройствами и т.д.) и других технических средств, а также взрывчатых материалов;

г) участие в обеспечении мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами, и проведение первоочередных аварийно-спасательных работ;

д) выполнение поисково-спасательных работ;

е) проведение лесопатологического мониторинга;

ж) выполнение авиационных работ по локализации и ликвидации очагов вредных организмов;

з) выполнение других лесоавиационных работ.

Согласно статье 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

составляет и исполняет бюджетную смету;

принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статьей 34 БК РФ определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Пунктом 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Суд первой инстанции правомерно не усмотрел в действиях Министерства неэффективного использования бюджетных средств, поскольку из представленных Министерством доказательств следует, что бюджетные средства израсходованы на организацию и обеспечение охраны лесов, а именно, на проведение

противопожарных мероприятий, в том числе на осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров.

Данное обстоятельство подтверждается актами сдачи-приема работ по контрактам N 18 и N 20, счетами-фактурами по обоим контрактам, а также платежными поручениями, подтверждающими оплату выполненных работ по контрактам N 18 и N 20 (т.1 л.д.85-116).

Доказательства того, что денежные средства были использованы Министерством неэффективно и что весь комплекс противопожарных мероприятий мог быть выполнен в рамках контракта N 18, в материалы дела не представлены.

Суд первой инстанции правомерно отклонил довод Управления, изложенный также суду апелляционной инстанции, о том, что Министерство должно было вести претензионную работу и требовать от исполнителя по государственному контракту N 18 от 24.12.2008 выполнения работ, предусмотренных государственным контрактом N 20 от 21.07.2009, так как предмет договора идентичен.

Представитель Министерства суду апелляционной инстанции пояснил, что контракт N 20 был заключен с ГУ РК "Северо-Западная база авиационной охраны лесов" в связи с недостаточностью средств для осуществления полноценной охраны и защиты лесов в рамках ранее заключенного контракта N 18.

Претензионная работа в рамках контракта N 18 могла привести к чрезвычайным ситуациям в лесах в связи со сложными погодными условиями лета 2009 года.

В силу специфики предмета государственных контрактов N 18 и N 20 (организация и осуществление авиационных работ по охране и защите лесов на территории Республики Карелия в 2009 года) предвидеть изначальный объем работ и их полную стоимость было невозможно. Кроме того, по условиям государственных контрактов оплата производится путем компенсирования фактических затрат (пункты 2.3.2, 2.3.3 контрактов).

Также суд первой инстанции правомерно отклонил довод Управления о неэффективном использовании Министерством бюджетных средств.

По мнению административного органа, нецелевое использование выразилось в оплате по государственным контрактам от 24.12.2008 N 18 и от 21.07.2009 N 20 расходов за участие в обеспечении мероприятий по

предотвращению чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами, и за проведение профилактических противопожарных мероприятий, в том числе противопожарной пропаганды, на общую сумму 12109,525 тыс.руб. по обоим контрактам.

По мнению Росфиннадзора, Министерством неправомерно включены в техническое задание государственных контрактов N 18 от 24.12.2008 и N 20 от 21.07.2009 работы, выполнение и финансирование которых отнесено к компетенции Республики Карелия, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Согласно части 1 статьи 53 ЛК РФ меры пожарной безопасности в лесах включают в себя:

1) предупреждение лесных пожаров;

2) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;

3) разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров;

4) иные меры пожарной безопасности в лесах.

Частью 2 данной нормы предусмотрено, что меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов.

Из текста оспариваемого предписания следует, что Управление при его вынесении в части нецелевого использования бюджетных средств руководствовалось нормой, содержащейся в статье 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно пункту 7 части 2 которой к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного

ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно части 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

По мнению Управления, предупреждение чрезвычайных ситуаций, пропаганда и профилактические мероприятия, не относятся к числу переданных органам государственной власти субъектов полномочий, финансируемых за счет проверяемых субвенций.

Вместе с тем, в отношении чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами, действует специальное законодательство. Нормы, содержащиеся в Лесном кодексе Российской Федерации (статьи 51, 53 и 83), являющиеся специальными правовыми нормами лесного законодательства, имеют приоритетное значение по отношению к специальной норме, изложенной в статье 26.3 Закона N 184-ФЗ.

С учетом вышеприведенных норм Республике Карелия в 2009 году выделялись субвенции из федерального бюджета на реализацию переданных полномочий по организации и обеспечению защиты лесов, в том числе мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами. Нецелевое использование средств федерального бюджета Министерством допущено не было.

Подлежит отклонению довод подателя апелляционной жалобы о нарушении Министерством положений Закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" при заключении государственного контракта с ГУ РК "Северо-Западная база авиационной охраны лесов".

В оспариваемом предписании в перечне нормативных правовых актов, которые нарушены ответчиком, Закон N 94-ФЗ отсутствует. В компетенцию Росфиннадзора не входит осуществление контроля в сфере размещения заказов. Доказательства того, что в результате проведения конкурса договор на организацию и осуществление авиационных работ по охране и защите лесов на территории Республики Карелия в 2009 году был бы заключен Министерством с более низкой ценой, Управлением суду первой и апелляционной инстанции также не представлено. В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суд первой инстанции пришел к правомерным выводам о том, что административный орган не доказал законность и обоснованность вынесенного в отношении Министерства представления, оспариваемое представление Управления не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального и процессуального права. Доводы апелляционной жалобы фактически направлены на переоценку правовой позиции суда первой инстанции, изложенной в обжалуемом судебном акте, которая признана обоснованной судом апелляционной инстанции, в связи с чем подлежат отклонению в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23 марта 2011 года по делу N А26-431/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

И.Б. Лопато И.Г. Савицкая