Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 декабря 2011 г. N Ф07-377/11 по делу N А05-4055/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 декабря 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Шпачевой Т.В., судей Коробова К.Ю. и Кужаровой Н.И.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "ЭКОТЭК-БУНКЕР" Фаустова Ю.Д. (доверенность от 01.12.2011), Яковенко М.В. (доверенность от 01.12.2011), от администрации муниципального района "Заполярный район" Шалонина М.А. (доверенность от 14.12.2011 N 01-44/4121/11),

рассмотрев 19.12.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЭКОТЭК-БУНКЕР" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 15.06.2011 (судья Шадрина Е.Н.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2011 (судьи Виноградова Т.В., Пестерева О.Ю., Тарасова О.А.) по делу N А05-4055/2011,

установил

Общество с ограниченной ответственностью "ЭКОТЭК-БУНКЕР", ОГРН 1032900012386 (далее - ООО "ЭКОТЭК-БУНКЕР", Общество"), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации муниципального района "Заполярный район", место нахождения: 166701, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, поселок городского типа Искателей, улица Губкина, дом 10, ОГРН 1068383000091 (далее - Администрация района), и администрации Ненецкого автономного округа, место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Смидовича, дом 20, ОГРН 1038302272304 (далее - Администрация округа), о признании незаконным бездействия ответчиков, выразившегося в отказе провести в навигацию 2011 года процедуры закупки дров, каменного угля и нефтепродуктов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) и просили также обязать ответчиков устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем проведения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное предприятие Заполярного района "Севержилкомсервис", место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Рыбинская, дом 17, литера "Б" (далее - МП "Севержилкомсервис", Предприятие).

В процессе рассмотрения дела Общество уточнило заявленные требования и попросило признать незаконным бездействие Администрации района по невыполнению требований Закона N 94-ФЗ при закупке в навигацию 2011 года для нужд жителей района дров, каменного угля и нефтепродуктов, как не соответствующее нормам указанного закона и обязать Администрацию района устранить допущенные нарушения.

В связи с уточнением требований по ходатайству Общества Администрация округа исключена из числа ответчиков и привлечена к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 15.06.2011, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2011, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что заявителем в нарушение части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказан факт нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым бездействием Администрации района.

Подобный вывод мотивирован следующим образом.

Все районы Ненецкого автономного округа в соответствии с Перечнем районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 N 402, отнесены к районам Крайнего Севера.

В соответствии с частью 1 статьи 82.1. Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляются полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) (далее - перечень), в случае утверждения перечня законом субъекта Российской Федерации. В части 2 указанной статьи предусмотрено, что в перечень могут быть включены топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их поставками. Включение в перечень иных товаров и услуг не допускается.

В соответствии с частью 3 данной статьи полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), но не включенных в перечень, осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.

Из смысла статьи 82.1 Закона N 131-ФЗ следует, что органы местного самоуправления муниципальных образований в местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) осуществляют полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки только тех товаров и оказание только тех услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения, которые не включены в перечень, утвержденный законом субъекта Российской Федерации.

Законы Ненецкого автономного округа и Архангельской области об утверждении перечня таких товаров и услуг не приняты. Поэтому суд согласен с доводами ответчика о том, что у органов местного самоуправления муниципального района "Заполярный район", отсутствуют в соответствии со статьей 82.1 Закона N 131-ФЗ полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки энергоресурсов и связанных с их поставкой услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципального района "Заполярный район".

Пункт 4 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ предусматривает, что к вопросам местного значения поселения относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Следовательно, организация теплоснабжения населения поселений, входящих в состав муниципального района "Заполярный район", относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений, а не органов местного самоуправления муниципального района "Заполярный район".

Пункт 4 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ предусматривает, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений. Определение способа решения указанного вопроса местного значения в рамках действующего законодательства относится к дискреционным полномочиям органов местного самоуправления муниципального района. Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий. В соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 20 Устава муниципального района "Заполярный район" Администрация района наделена полномочиями по организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений, а также она выступает учредителем муниципальных предприятий и осуществляет полномочия собственника имущества муниципальных предприятий. В собственности муниципального района "Заполярный район" находится МП "Севержилкомсервис".

В силу пункта 2.1.1. Устава МП "Севержилкомсервис" одним из основных видов его деятельности является оказание жилищно-коммунальных услуг населению (физическим лицам), в том числе снабжение их электрической энергией (включающее в себя выработку энергии, доставку и продажу ее потребителям). Для осуществления уставного вида деятельности Предприятие осуществляет приобретение энергоресурсов - угля каменного и нефтепродуктов - для дизельных электростанций на территории населенных пунктов поселений, входящих в состав территории муниципального района "Заполярный район".

Таким образом, полномочия по организации в границах муниципального района электроснабжения поселений осуществляются Администрацией района путем создания и координации деятельности Предприятия. Для электроснабжения поселений Предприятие осуществляет приобретение энергоресурсов и их доставку силами третьих лиц. К отношениям, связанным с выбором Предприятием поставщиков и перевозчиков энергоресурсов, Закон N 94-ФЗ не применяется ввиду следующего. Часть 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений. Часть 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ предусматривает, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений. Согласно статье 4 Закона N 94-ФЗ муниципальными заказчиками выступают соответственно органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

Следовательно, Закон N 94-ФЗ выделяет 4 возможных группы муниципальных заказчиков: органы местного самоуправления, казенные учреждения, иные получатели бюджетных средств, иные заказчики.

Согласно статье 2 Закона N 94-ФЗ законодательство о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Из изложенного следует, что муниципальными заказчиками могут являться: органы местного самоуправления, органы местной администрации, муниципальные казенные учреждения (данные категории субъектов финансируют заказ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования), а также муниципальные бюджетные учреждения (данная категория субъектов финансирует заказ из любых источников). Унитарное предприятие не относится к определенным Законом N 94-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской Федерации муниципальным заказчикам, а потому на приобретение унитарным предприятием энергоресурсов и оказание ему услуг по их перевозке действие Закона N 94-ФЗ не распространяется.

На то, что муниципальное предприятие не является муниципальным заказчиком, в связи с чем приобретение товаров, работ, услуг для нужд предприятия не регулируется положениями Закона N 94-ФЗ, также прямо указано в письме Минэкономразвития РФ от 04.06.2010 N Д22-762.

В связи с вышеизложенным Предприятие вправе заключать с поставщиками и перевозчиками энергоресурсов гражданско-правовые договоры, то есть, Предприятие при осуществлении приобретения и доставки энергоресурсов вправе заключить договор и без проведения торгов в соответствии с Законом N 94-ФЗ с любым поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

Возмещение расходов Предприятия (а равно иное финансирование) на приобретение и доставку энергоресурсов за счет средств районного бюджета не производится, что подтверждается решением Совета муниципального района "Заполярный район" от 22.12.2010 N 120-р "О районном бюджете на 2011 год". Формирование и размещение муниципального заказа, предусмотренное статьей 17 Закона N 131-ФЗ, относится к дискреционным полномочиям органов местного самоуправления, а потому неразмещение того или иного муниципального заказа не может рассматриваться как нарушающее права хозяйствующего субъектов на участие в его размещении.

В кассационной жалобе Общество просит отменить решение суда первой инстанции от 15.06.2011 и постановление суда апелляционной инстанции от 07.09.2011. По мнению подателя жалобы, судами неправильно применены положения Законов N 94-ФЗ и N 131-ФЗ.

В обоснование доводов жалобы Общество указывает следующее. Судами не учтено неэффективное использование бюджетных средств, поскольку в итоге в поставках для нужд Ненецкого автономного округа участвуют несколько посредников, в том числе закрытое акционерное общество "Транс НАО". Ненецкий автономный округ отнесен к районам Крайнего Севера, а потому в силу статьи 82.1 Закона 131-ФЗ поставки товаров, необходимых для жизнедеятельности населения должны осуществляться в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ. Как указывает Общество, не основан на законе вывод суда о праве ответчика передать муниципальному предприятию часть своих полномочий, предусмотренных статьей 82.1 Закона N 131-ФЗ. Суды, по мнению Общества, не применили статью 3 Закона N 94-ФЗ. Общество также не согласно с выводами судов о том, что МП "Севержилкомсервис" вправе осуществлять закупку товаров и услуг без соблюдения требований Закона N 94-ФЗ, поскольку в силу статьи 3 названного закона под муниципальными нуждами понимаются оплачиваемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. После подачи апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции был объявлен конкурс на закупку каменного угля для потребностей Управления образования и Управления здравоохранения Администрация района.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация округа просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения. Как указывает Администрация округа, в 2011 году централизованная закупка товаров и услуг за счет бюджетных средств не производилась. Пунктом 7 и пунктами 5-8 статьи 11 Закона Ненецкого автономного округа от 15.12.2010 N 98-ОЗ "Об окружном бюджете на 2011 год" предусмотрено предоставление субсидий лицам - производителям товаров, работ и услуг, осуществляющим реализацию твердого топлива населению Ненецкого автономного округа, производство электрической энергии в сельских населенных пунктах Ненецкого автономного округа и ее реализацию сельскому населению, производство тепловой энергии в сельских населенных пунктах Ненецкого автономного округа и ее реализацию сельскому населению, водоснабжение населения в сельских населенных пунктах Ненецкого автономного округа и реализацию воды сельскому населению по ценам или тарифам, установленным Комитетом по государственном урегулированию цен (тарифов) Ненецкого автономного округа, в целях возмещений недополученных доходов, возникающих в результате такого регулирования.

Одним из получателей субсидий является МП Севержилкомсервис" как предприятие реализующее топливо и являющееся поставщиком коммунальных услуг для населения, что не противоречит статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Целью предоставления субсидии является не закупка товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд, а возмещение лицам, реализующим населению или иным потребителям топливо, воду, электро- и теплоэнергию, доходов, недополученных в результате применения регулируемых государством тарифов. В данном случае Ненецкий автономный округ лишь оказывает поддержку путем предоставления субсидий Предприятию для возмещения понесенных им расходов, в связи с чем утверждение Общества об участии бюджетных средств в закупке неосновательно.

Администрация района также представила отзыв на кассационную жалобу, в котором просит в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании представители Общества поддержали кассационную жалобу, а представитель Администрации района просил в ее удовлетворении отказать.

Представитель Администрации округа в судебное заседание не явился, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, проверив законность решения от 15.06.2011 и постановления от 07.09.2011, обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, отзывах на жалобу и объяснениях присутствовавших в судебном заседании представителей сторон, не находит оснований для отмены судебных актов.

Как следует из материалов дела, Общество оспаривает в суде бездействие Администрации района по непроведению закупки дров, каменного угля и нефтепродуктов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Отказывая в удовлетворении заявления, суды правильно применили положения Законов N 131-ФЗ и N 94-ФЗ.

Общество по существу ставит вопрос о необходимости формирования и размещения муниципального заказа. Вместе с тем решение таких вопросов в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ относится к полномочиям органов местного самоуправления и в компетенцию суда не входит.

Вопреки доводам кассационной жалобы, суды не делали вывода о передаче полномочий органа местного самоуправления муниципальному предприятию.

Суды сделали верный вывод о том, что МП "Севержилкомсервис" не является муниципальным заказчиком в смысле Закона N 94-ФЗ, а потому к заключаемым Предприятием договорам не могут применяться положения названного закона. Соответственно доводы кассационной жалобы о необходимости применения статьи 3 Закона N 94-ФЗ несостоятельны.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Статьей 4 Закона N 94-ФЗ установлено, что муниципальными заказчиками выступают соответственно органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

Муниципальное предприятие в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации не является получателем бюджетных средств и доказательств выделения МП "Севержилкомсервис" бюджетных средств для закупки товаров и услуг для нужд муниципального образования не представлено.

Ссылка Общества на то, что из системного толкования статьи 82.1 Закона N 131-ФЗ и статьи 3 Закона N 94-ФЗ следует обязанность муниципального образования производить закупку товаров, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера, только через процедуры, предусмотренные Законом N 94-ФЗ, не может быть принята судом кассационной инстанции.

Общество при обращении в суд по существу ставит вопрос о необходимости формирования и размещения муниципального закона. Вместе с тем в соответствии со статьей 17 Закона N 131-ФЗ формирование и размещение муниципального заказа относится к дискреционным полномочиям органов местного самоуправления и в компетенцию суда не входит. Не относится к судебной компетенции и вопрос об установлении более эффективного использования бюджетных средств.

Судами правильно применены нормы материального и процессуального права, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, основаны на неверном толковании норм права, поэтому подлежат отклонению.

При таком положении оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется. Соответственно, уплаченная при подаче государственная пошлина не перераспределяется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа,

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 15.06.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2011 по делу N А05-4055/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЭКОТЭК-БУНКЕР" - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Шпачева

Судьи

К.Ю. Коробов Н.И. Кужарова