Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 июня 2012 г. N Ф07-76/12 по делу N А05-10731/2011

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 февраля 2013 г. N Ф07-76/12 по делу N А05-10731/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июня 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Константинова П.Ю. и Сергеевой И.В.,

при участии от дачного некоммерческого партнерства "Содружество" Кобелева В.А. (доверенность от 01.09.2011), от администрации муниципального образования "Северодвинск" Кириллова М.А. (доверенность от 28.12.2011),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Северодвинск" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 15.12.2011 (судья Бекарова Е.И.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2012 (судьи Ралько О.Б., Виноградова Т.В., Тарасова О.А.) по делу N А05-10731/2011,

установил:

Дачное некоммерческое партнерство "Содружество", место нахождения:164500, Архангельская обл., г. Северодвинск, ул. Серго Орджоникидзе, д. 8, ОГРН 1092902000223 (далее - ДНП), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным отказа администрации муниципального образования "Северодвинск", место нахождения: 164500, архангельская обл., г. Северодвинск, ул. Плюснина, д. 7, ОГРН 1032901000703 (далее - Администрация), оформленного письмом от 14.06.2011 N 01-03-26/1791, в утверждении акта выбора земельного участка для размещения ДНП в районе между железной дорогой Северодвинск - Ненокса и рекой Ширшемой, а также об обязании Администрации принять решение об утверждении акта выбора земельного участка для размещения ДНП и о предварительном согласовании места размещения данного объекта в районе между железной дорогой Северодвинск - Ненокса и рекой Ширшемой.

Решением от 15.12.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 22.02.2012, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просит отменить решение и постановление и отказать в удовлетворении заявления ДНП.

Податель жалобы указывает на следующее: суды не дали надлежащую оценку доводу Администрации о том, что испрашиваемый заявителем земельный участок находится за чертой города Северодвинска и в пределах территории, не прошедшей зонирование, правовой режим земель которой и их категория не установлены; утверждение акта выбора такого участка приведет к нарушению требований статей 12 и 14 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ); суды необоснованно восстановили ДНП срок для обращения в суд с настоящим заявлением в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В отзыве на кассационную жалобу ДНП просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы, а представитель ДНП - доводы, приведенные в отзыве на нее.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, 06.02.2009 ДНП обратилось в администрацию с заявлением о выборе земельного участка под размещение ДНП в районе железной дороги Северодвинск - Ненокса и реки Ширшемы, приложив к заявлению копию свидетельства о государственной регистрации заявителя, выписку из решения общего собрания ДНП, копию его устава и схему расположения испрашиваемого земельного участка.

Комиссия по предварительному рассмотрению заявлений по вопросам, касающимся размещения объектов капитального строительства либо временного размещения временных объектов, 17.03.2009 рассмотрела вопрос о выборе земельного участка ориентировочной площадью 30 га и предварительном согласовании места размещения дачного строительства в районе между железной дорогой Северодвинск-Ненокса и рекой Ширшемой (в районе бывшего "Нижнего склада") и приняла положительное решение по данному вопросу.

Информация о возможности размещения дачного строительства опубликована в газете "Северный рабочий" 31.03.2009.

Администрация 14.05.2009 выдала ДНП акт выбора земельного участка для согласования со всеми заинтересованными лицами. В материалы дела представлена копия акта выбора земельного участка, в котором имеются подписи заинтересованных органов государственного контроля и надзора, уполномоченных на согласование при предоставлении земельного участка под дачное строительство.

В результате проведенного Центром гигиены и эпидемиологии в городе Северодвинске обследования испрашиваемого земельного участка составлен акт от 04.06.2009, в котором указано на отсутствие нарушений санитарно-эпидемиологических правил и норм радиационной безопасности.

ДНП представило 21.01.2011 в Администрацию для утверждения акт выбора земельного участка с приложением документов, подтверждающих прохождение согласовательных процедур с заинтересованными лицами, а также акт санитарно-эпидемиологического обследования и санитарно-эпидемиологическое заключение.

Управление строительства и архитектуры Администрации в письме от 25.02.2011 N 04-01-08/356 отказало заявителю в утверждении акта выбора земельного участка со ссылкой на отсутствие в муниципальном образовании "Северодвинск" схем зонирования территорий для размещения дачного некоммерческого партнерства с установленным разрешенным использованием земельных участков.

ДНП 09.03.2011 повторно обратилось в Администрацию с заявлением об утверждении названного акта выбора земельного участка.

Администрация в письме от 14.06.2011 N 01-03-26/1791 отказала в утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения дачного строительства на земельном участке. Отказ мотивирован отсутствием схем зонирования территорий для размещения дачного некоммерческого партнерства.

ДНП, считая, что данный отказ противоречит статьям 12, 14 Закона N 66-ФЗ и статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Суды первой и апелляционной инстанций признали оспариваемый отказ незаконным и обязали Администрацию принять решение об утверждении акта выбора земельного участка для размещения ДНП и предварительном согласовании места размещения данного объекта.

Суды исходили из следующего: заявление ДНП о предоставлении испрашиваемого земельного участка по форме и содержанию соответствует требованиям, установленным статьей 34 ЗК РФ; акт выбора, выданный Администрацией, согласован со всеми заинтересованными лицами; довод Администрации об отсутствии схемы зонирования территории не может служить основанием для отказа в утверждении акта выбора земельного участка, поскольку проведение зонирования межселенных территорий является обязанностью органа местного самоуправления; неисполнение органом местного самоуправления обязанности по зонированию территории не должно приводить к нарушению прав граждан на ведение дачного хозяйства; Администрация не представила доказательств невозможности предоставления испрашиваемого участка для дачного строительства.

Кассационная инстанция считает, что приведенные выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны при неполном исследовании обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного рассмотрения спора с учетом специальных норм Закона N 66-ФЗ, которым регламентирован порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, установлены правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.

Согласно статье 13 Закона N 66-ФЗ обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан. Эти органы ведут отдельно регистрацию и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков; очередность предоставления садовых, огородных или дачных земельных участков определяется на основании регистрации соответствующих заявлений.

Граждане, имеющие в соответствии с законодательством Российской Федерации или законодательством субъектов Российской Федерации преимущественное право на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, включаются в отдельный список.

Списки граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, и изменения в указанных списках утверждаются органом местного самоуправления и доводятся до сведения заинтересованных граждан.

Орган местного самоуправления на основании утвержденного списка граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, определяет потребности в садовых, огородных или дачных земельных участках. Расчет производится исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учетом необходимости размещения имущества общего пользования.

Законом N 66-ФЗ предусмотрено предварительное проведение зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Согласно статье 12 указанного Закона при зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков. В схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений должны содержатся сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков, а также сведения о правах, на которых земельные участки в конкретной зоне допускается предоставлять гражданам. Заказчиками схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений выступают органы местного самоуправления.

Выбор и предоставление земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений урегулированы статьей 14 Закона N 66-ФЗ, пунктом 2 которой предусмотрено, что орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки.

На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (пункт 3 статьи 14 Закона N 66-ФЗ).

Пунктом 4 той же статьи предусмотрено, что после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется в соответствии с земельным законодательством. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, предоставляются садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность. Общее собрание членов огороднического некоммерческого объединения вправе принять решение о закреплении за таким объединением как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков.

Согласно пункту 2 статьи 15 Закона N 66-ФЗ на территории муниципального образования в соответствии с законодательством могут быть выделены зоны, в которых не предоставляются садовые, огородные и дачные земельные участки или ограничиваются права на их использование (особо охраняемые природные территории, территории с зарегистрированными залежами полезных ископаемых, особо ценные сельскохозяйственные угодья, резервные территории развития городских и других поселений, территории с развитыми карстовыми, оползневыми, селевыми и другими природными процессами, представляющими угрозу жизни или здоровью граждан, угрозу сохранности их имущества).

Таким образом, предоставление земельных участков для дачного строительства производится в особом льготном порядке, регламентированном Законом N 66-ФЗ, без проведения торгов на основании заявлений граждан, обратившихся в орган местного самоуправления о предоставлении им земельного участка в указанных целях, из фонда перераспределения земель с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений гражданам. Зонирование территории осуществляется по правилам Градостроительного кодекса Российской Федерации и утверждается нормативным правовым актом с учетом мнения населения на публичных слушаниях. Цель зонирования территории - это определение границ зон в соответствии с земельным, градостроительным, экологическим, лесным и водным законодательством с последующим определением категории земель и вида их разрешенного использования.

В случае предоставления для дачного строительства земельного участка, в отношении которого в последующем будет установлен с учетом градостроительного, экологического, лесного или водного законодательства запрет на осуществление такого вида деятельности, неблагоприятные последствия возникнут, прежде всего, у лиц, которые приступили к разработке проектной документации или строительству и понесли в связи с этим существенные материальные затраты. Вывод судов о том, что проведение зонирования является обязанность органов местного самоуправления, не свидетельствует о том, что Администрацию можно обязать предоставить участок для дачного строительства без определения его категории и наличия обстоятельств, препятствующих такому строительству в силу земельного, градостроительного, экологического и иного законодательства.

Как видно из материалов дела и подтверждено представителями Администрации и ДНП в судебном заседании кассационной инстанции, в отношении участка, который ДНП просит выделить для дачного строительства, не имеется сведений о том, к какой категории земель он относится.

Суды не исследовали вопрос о наличии на этой территории зон, которые в силу пункта 2 статьи 15 Закона N 66-ФЗ не могут быть предоставлены для дачного строительства, а также вопросы выбора спорного участка и образования ДНП по правилам, предусмотренным статьями 13 и 14 Закона N 66-ФЗ. В материалах дела не представлен список членов ДНП, сформированный Администрацией, отсутствуют учредительные документы ДНП.

При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное; проверить, сформировано ли ДНП по правилам Закона N 66-ФЗ, соблюдена ли процедура выбора испрашиваемого земельного участка, предусмотренная названным Законом, возможно ли предоставление спорного участка для дачного строительства, исходя из его категории и целевого назначения; в зависимости от установленных обстоятельств разрешить спор.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 15.12.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2012 по делу N А05-10731/2011 отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд Архангельской области.

Председательствующий

И.Л. Грачева

Судьи

П.Ю. Константинов И.В. Сергеева