Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 июня 2012 г. N Ф07-3961/12 по делу N А44-3681/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Пашковой Г.Н. (доверенность от 10.01.2012 N 278),

рассмотрев 21.06.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2012 по делу N А44-3681/2011 (судьи Смирнов В.И., Осокина Н.Н., Тарасова О.А.),

установил:

Комитет образования, науки и молодежной политики Новгородской области, место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, улица Новолучанская, дом 27; основной государственный регистрационный номер 1025300788116 (далее - Комитет), обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействительными решения от 16.05.2011 по делу N 2 и предписания от 16.05.2011 N 12, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы Новгородской области, место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, Воскресенский бульвар, дом 3; основной государственный регистрационный номер 1025300795552 (далее - УФАС, Управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: областное автономное учреждение "Новгородский областной центр "Ресурс-образование", место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, улица Менделеева, дом 1; основной государственный регистрационный номер 1025300799226 (далее - ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование", автономное учреждение), и Администрация Новгородской области (далее - Администрация), место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 27.09.2011 (судья Духнов В.П.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2012 решение суда первой инстанции от 27.09.2011 отменено, заявленные Комитетом требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права, а также несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, просит отменить постановление от 06.03.2012 и оставить в силе решение суда первой инстанции от 27.09.2011. Податель жалобы считает, что действия органов государственной власти области по созданию и финансированию ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" фактически направлены на уклонение от исполнения требований действующего законодательства о размещении заказов и законодательства о защите конкуренции. УФАС считает, что Комитет злоупотребил своим правом учредителя, что привело к фактической передаче полномочий по размещению заказа на товары для образовательных учреждений в рамках реализации региональной целевой программы (функции государственного заказчика) автономному учреждению. При этом антимонопольный орган указывает, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) именно Комитет, а не автономное учреждение, должен был вступить в правоотношения с продавцами товаров для образовательных учреждений.

Кроме того, податель жалобы не согласен со ссылкой апелляционного суда на позицию, изложенную в постановлении суда кассационной инстанции по делу N А13-13692/2010.

В отзыве на кассационную жалобу ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" просит оставить в силе постановление апелляционного суда от 06.03.2012. Автономное учреждение указывает на несостоятельность доводов УФАС, поскольку Комитет не нарушал антимонопольного законодательства. ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" обращает внимание, что оно не является государственным заказчиком и не подпадает под действие Закона N 94-ФЗ.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.

Комитет и автономное учреждение о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в пределах доводов жалобы в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 02.11.2010 индивидуальный предприниматель Степанов Ю.Я. обратился в антимонопольный орган с заявлением на действия Комитета, нарушающего, по мнению предпринимателя, законодательство о конкуренции путем ограничения доступа хозяйствующих субъектов на рынок учебной литературы.

В ходе проведенной проверки антимонопольный орган установил, что распоряжением Администрации от 29.07.2008 N 182-рз создано ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" путем изменения типа существовавшего государственного образовательного учреждения "Учебно-производственное, ремонтно-строительное управление "Учпрофстрой"; при этом учредителем данного автономного учреждения является Комитет.

Письмом от 27.12.2010 N 4664 Комитет дал исполнителям (ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" и областному автономному учреждению дополнительного профессионального образования специалистов "Новгородский институт развития образования") государственные задания на очередной финансовый год на выполнение мероприятий областной целевой Программы развития образования и науки на 2006-2010 годы, утвержденной постановлением Администрации от 07.07.2006 N 317. При этом финансирование выполнения государственного задания осуществлялось путем предоставления субсидий в соответствии с областным законом об областном бюджете. Так, автономному учреждению в 2008-2010 годах выделены субсидии в общей сумме 23,0136 млн. руб. на обеспечение закупки и поставок спортивного оборудования, на организацию обеспечения учебными пособиями, на обеспечение закупки компьютерного и мультимедийного оборудования.

Данная программа действовала до 31.12.2010.

В дальнейшем, постановлением Администрации от 30.09.2010 N 492 утверждена долгосрочная областная целевая программа "Развитие образования и науки в Новгородской области на 2011-2015 годы", в соответствии с которой заказчиком программы выступает Комитет, исполнителями - в числе прочих Комитет и ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного постановления следует читать как "N 462"

Целями Программы являются обеспечение на территории области доступности качественного образования, соответствующего федеральным государственным образовательным стандартам, требованиям развития инновационной экономики и потребностям граждан; сохранение и преумножение научно-технического потенциала области, обеспечение его эффективного использования в интересах развития инновационной экономики; повышение результативности системы образования; повышение удовлетворенности населения качеством образования. Финансирование Программы осуществляется за счет средств областного бюджета.

Согласно приложению к Программе на 2011-2015 годы исполнителям - Комитету и автономному учреждению - определено приобрести техническое оборудование для учебных кабинетов физики, химии, биологии и географии; приобрести спортивный инвентарь и оборудование; оснастить образовательные учреждения современными компьютерами и мультимедийным оборудованием, учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, учебными пособиями; организовать установку информационной библиотечной автоматизированной системы и ее обслуживания и т.д. (строки 1.1.1, 1.1.5, 1.1.6, 1.1.7, 1.2.12, 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3, 2.1.3, 2.1.6 и 2.1.7 приложения).

Антимонопольный орган установил, что денежные средства по мероприятиям Программы на 2011-2015 годы направлялись главному распорядителю средств областного бюджета - Комитету, а затем автономному учреждению в виде субсидий.

Однако Управление посчитало, что Комитет, являясь государственным заказчиком, в случаях размещения заказов для государственных нужд (для обеспечения потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации Программы на 2011-2015 годы) обязан был применять Закон N 94-ФЗ. По мнению УФАС, вместо размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для реализации мероприятий Программы на 2011-2015 годы посредством проведения торгов и/или запроса котировок Комитет неправомерно выдал автономному учреждению государственное задание, выделил последнему денежные средства в виде субсидий из областного бюджета на обеспечение закупки поставок учебной литературы, наглядных пособий, учебно-педагогической документации, технических средств обучения, химических реактивов, школы мебели и оборудования, спортивного инвентаря и других материалов для нужд образовательных учреждений области.

По результатам проведенной проверки Управление вынесло решение от 16.05.2011 по делу N 2, которым в действиях Комитета выявлено нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившееся в незаконном наделении хозяйствующего субъекта (ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование") функциями органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а именно - функциями государственного заказчика при обеспечении государственных нужд для реализации региональной целевой программы развития образования и науки за счет средств областного бюджета закупки и поставок учебной литературы, наглядных пособий, учебно-педагогической документации, технических средств обучения, химических реактивов, школьной мебели и оборудования, спортивного инвентаря и других материалов для образовательных учреждений области, что привело или могло привести к недопущению конкуренции на соответствующих товарных рынках (пункт 1). Вместе с тем этим же решением (пункт 2) УФАС прекратило производство по делу в отношении Администрации.

На основании принятого решения Управление выдало Комитету предписание от 16.05.2011 N 12 об устранении выявленных нарушений.

В отношении автономного учреждения Управление никакого решения не принимало.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Комитет обратился с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции согласился с мнением Управления и отказал в удовлетворении заявленного требования, посчитав, что Комитет, являясь государственным заказчиком, в данном случае при размещении заказа для государственных нужд обязан был применять Закон N 94-ФЗ.

Апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции и отменил решение от 27.09.2011, признав оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа недействительными.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, оценив доводы кассационной жалобы, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного Закона).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Как следует из пункта 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Статьей 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Из приведенной нормы следует, что для признания федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления нарушившими положения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, необходимо установить, в каких действиях выразилось совмещение именно этими органами властных функций и функций хозяйствующих субъектов, то есть деятельности, приносящей доход.

В данном случае, УФАС вменило Комитету нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с наделением им автономного учреждения функциями органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а именно - функциями государственного заказчика при обеспечении государственных нужд для реализации региональной целевой программы развития образования и науки за счет средств областного бюджета закупки и поставок учебной литературы, наглядных пособий, учебно-педагогической документации, технических средств обучения, химических реактивов, школьной мебели и оборудования, спортивного инвентаря и других материалов для образовательных учреждений области, что привело или могло привести к недопущению конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Управление установило, что ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" приобретает необходимые для реализации мероприятий Программы товары (работы, услуги) у иных лиц, но торги по отбору поставщиков товаров (работ, услуг) при этом не проводятся.

В результате, антимонопольный орган пришел к выводу, что создание и финансирование данного автономного учреждения, которому были переданы полномочия на размещение заказа, фактически направлено на уклонение от исполнения требований действующего законодательства о размещении заказов и законодательства о защите конкуренции.

В соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Согласно пункту 3.1.16 Положения о Комитете образования, науки и молодежной политики Новгородской области, утвержденного постановлением Администрации от 11.01.2008 N 3 (далее - Положение), Комитет как орган исполнительной власти Новгородской области, исполняющий государственные полномочия в сфере образования, исполняет полномочия по информационному обеспечению образовательных учреждений, организацию обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования в образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях.

На основании пункта 3.1.14 Положения Комитет осуществляет функции главного распорядителя средств областного бюджета, предусмотренных на реализацию полномочий Комитета.

В силу пункта 3.1.25 Положения за Комитетом закреплено осуществление функций государственного заказчика области в том случае, если для этого Комитету предусмотрены средства областного бюджета в целях размещения заказов области.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах), может создаваться автономное учреждение.

На основании части 7 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 этой же статьи.

Частью 2 статьи 4 Закона N 174-ФЗ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Согласно пункту 2.4 устава автономного учреждения для достижения целей учреждение осуществляет, в том числе обеспечение закупки и поставки для нужд образовательных учреждений, муниципальных органов управления образованием учебной литературы, наглядных пособий, учебно-педагогической документации, компьютерного и мультимедийного оборудования, технических средств обучения, химических реактивов, школьной мебели и оборудования, спортивного инвентаря и других материалов.

Вместе с тем осуществление автономным учреждением функций государственного заказчика области уставом не предусмотрено.

Поскольку размещение заказа не является исключительной функцией органа исполнительной власти и автономное учреждение не получило право проведения торгов, конкурсов, аукционов на размещение заказа, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что действия Комитета не привели к совмещению функции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и функции хозяйствующего субъекта в лице ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование".

Апелляционный суд также правильно указал, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение не является государственным заказчиком и на него не распространяются нормы Закона N 94-ФЗ. При этом передача денежных средств автономному учреждению являлась способом обеспечения исполнения этим учреждением государственного задания, а не передачей функций органа исполнительной власти.

Таким образом, в рассматриваемом случае суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о недоказанности вмененного заявителю нарушения антимонопольного законодательства, поскольку действия Комитета не повлекли создание такой ситуации, при которой у автономного учреждения произошло совмещение функций хозяйствующего субъекта (деятельности, приносящей доход) и властных функций (функций государственного заказчика) в отношении такой деятельности.

Согласно части 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные заказчики и иные заказчики далее именуются заказчиками. Государственные, муниципальные нужды, а также нужды бюджетных учреждений далее именуются нуждами заказчиков.

Таким образом, функции государственного заказчика не являются исключительно функциями органа исполнительной власти, а связаны с характером источника финансового обеспечения исполнения заказа.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ автономное учреждение не является государственным заказчиком и на него не распространяются нормы Закона N 94-ФЗ, то есть в рассматриваемом периоде автономные учреждения вправе не размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с положениями Закона N 94-ФЗ.

Также по материалам дела Управление не опровергло довод Комитета о том, что сама по себе передача денежных средств автономному учреждению являлось не передачей функций органа исполнительной власти, а способом обеспечения исполнения автономным учреждением государственного задания по исполнению мероприятий, предусмотренных строками 1.1.1, 1.1.5, 1.1.6, 1.1.7, 1.2.12, 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3, 2.1.3, 2.1.6, 2.1.7, долгосрочной областной целевой программы "Развитие образования и науки в Новгородской области на 2011 - 2015 годы".

Исследовав и оценив надлежащим образом имеющиеся доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что применительно к рассматриваемым обстоятельствам антимонопольный орган вмененным Комитету нарушением части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ не доказал наступление негативных последствий для конкуренции в результате действий Комитета, равно как и не доказал, что они привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов.

Довод УФАС относительно наличия у антимонопольного органа полномочий проверять, не направлено ли создание автономных учреждений и осуществляемой ими деятельности на обход положений Закона N 94-ФЗ, в данном случае не опровергает выводы суда апелляционной инстанции. Наличие у антимонопольного органа соответствующих полномочий сопряжено с необходимостью доказывания им фактов выявленных нарушений.

Учитывая, что Управление не доказало наличие в действиях Комитета нарушений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, апелляционный суд обоснованно признал недействительными оспариваемое решение УФАС, а также соответствующее предписание.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2012 по делу N А44-3681/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Г.Е. Бурматова И.С. Любченко