Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2012 г. N 14АП-7958/11

г. Вологда

06 марта 2012 г.

Дело N А44-3681/2011

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Осокиной Н.Н. и Тарасовой О.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы Новгородской области Пашковой Г.Н. по доверенности от 10.01.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета образования, науки и молодежной политики Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 сентября 2011 года по делу N А44-3681/2011 (судья Духнов В.П.),

установил

Комитет образования, науки и молодежной политики Новгородской области (ОГРН 1025300788116; далее - комитет) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы Новгородской области (далее - УФАС, управление) о признании недействительными решения от 16.05.2011 N 2 и предписания от 16.05.2011 N 12, при участии третьих лиц - областного автономного учреждения "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" (далее - ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование", автономное учреждение), администрации Новгородской области (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 27 сентября 2011 года в удовлетворении требований комитета отказано.

Заявитель с данным судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 сентября 2011 года отменить, по делу принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на незаконность вынесенных управлением решения и предписания.

УФАС в отзыве отклонило доводы, приведенные в жалобе, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" в отзыве указало на то, что решение суда подлежит отмене.

Администрация в отзыве поддержала доводы апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель управления поддержал доводы жалобы, пояснил, что комитет был не вправе передавать автономному учреждению полномочия на проведение размещения заказа на закупку учебного оборудования и материалов. Автономное учреждение не может являться организатором проведения конкурсов для закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд.

Комитет, администрация, ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование", будучи надлежащим образом извещены о времени и месте заседания, своих представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя управления, исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, УФАС на основании заявления предпринимателя Степанова Ю.Я. на действия комитета, нарушающего антимонопольное законодательство путем выделения денежных средств на обеспечение учебниками образовательных учреждений области ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование", проведена проверка.

По результатам проверки управлением вынесено решение от 16.05.2011 N 2, которым действия комитета признаны нарушившими положения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

На основании этого решения выдано предписание от 16.05.2011 N 12 об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с решением и предписанием управления, комитет обратился в суд с заявлением о признании их недействительными.

Судом первой инстанции принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция находит данный судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как было указано ранее, комитету вменяется нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, которой определено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Согласно статье 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании) государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

В соответствии с пунктом 3.1.16 Положения о Комитете образования, науки и молодежной политики Новгородской области, утвержденного постановлением администрации от 11.01.2008 N 3 (далее - Положение), комитет как орган исполнительной власти Новгородской области, исполняющий государственные полномочия в сфере образования, исполняет полномочия по информационному обеспечению образовательных учреждений, организацию обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования в образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях.

На основании пункта 3.1.14 Положения комитет осуществляет функции главного распорядителя средств областного бюджета, предусмотренных на реализацию полномочий комитета.

Согласно пункту 3.1.25 Положения за комитетом закреплено осуществление функций государственного заказчика области в том случае, если для этого комитету предусмотрены средства областного бюджета в целях размещения заказов области.

В силу части 1 статьи 2 Федерального Закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах), может создаваться автономное учреждение.

Распоряжением администрации от 29.07.2008 N 182-рз создано ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" путем изменения типа существовавшего государственного образовательного учреждения "Учебно-производственное, ремонтно-строительное управление "Учпрофстрой". При этом учредителем данного автономного учреждения является комитет.

На основании части 7 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи.

Частью 2 статьи 4 этого Закона предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Как указано в пункте 2.4 устава автономного учреждения, для достижения целей учреждение осуществляет в том числе обеспечение закупки и поставки для нужд образовательных учреждений, муниципальных органов управления образованием учебной литературы, наглядных пособий, учебно-педагогической документации, компьютерного и мультимедийного оборудования, технических средств обучения, химических реактивов, школьной мебели и оборудования, спортивного инвентаря и других материалов.

Осуществление автономным учреждением функций государственного заказчика области уставом не предусмотрено.

Согласно письму от 27.12.2010 N 4664 комитетом даны автономному учреждению государственные задания на очередной финансовый год на выполнение мероприятий областной целевой Программы развития образования и науки на 2006 - 2010 годы, утвержденной постановлением администрации от 07.07.2006 N 317, исполнителями которых они являлись. При этом финансирование выполнения государственного задания осуществлялось путем предоставления субсидий в соответствии с областным законом об областном бюджете. Так, ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" в 2008 - 2010 годах выделены субсидии в общем объеме 23,0136 млн. руб. на обеспечение закупки и поставок спортивного оборудования, на организацию обеспечения учебными пособиями, на обеспечение закупки компьютерного и мультимедийного оборудования.

Данная программа действовала до 31.12.2010.

В дальнейшем постановлением администрации от 30.09.2010 N 492 утверждена долгосрочная областная целевая программа "Развитие образования и науки в Новгородской области на 2011 - 2015 годы" (далее - Программа на 2011-2015 годы).

В соответствии с данной Программой заказчиком программы выступает комитет, исполнителями - в числе прочих комитет и ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование". Целями Программы являются обеспечение на территории области доступности качественного образования, соответствующего федеральным государственным образовательным стандартам, требованиям развития инновационной экономики и потребностям граждан; сохранение и преумножение научно-технического потенциала области, обеспечение его эффективного использования в интересах развития инновационной экономики; повышение результативности системы образования; повышение удовлетворенности населения качеством образования. Финансирование Программы осуществляется за счет средств областного бюджета.

Согласно приложению к Программе на 2011-2015 годы исполнителям - комитету и автономному учреждению - определено приобрести техническое оборудование для учебных кабинетов физики, химии, биологии, географии; приобрести спортивный инвентарь и оборудование; оснастить образовательные учреждения современными компьютерами и мультимедийным оборудованием, учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, учебными пособиями; организовать установку информационной библиотечной автоматизированной системы и ее обслуживания и т.д. (строки 1.1.1, 1.1.5, 1.1.6, 1.1.7, 1.2.12, 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3, 2.1.3, 2.1.6, 2.1.7 приложения).

Из письма комитета от 15.04.2011 N 04-06 следует, что после утверждения указанной Программы комитетом была представлена в комитет финансов Новгородской области бюджетная заявка на финансирование этой Программы; распределение средств, предусмотренных на реализацию Программы на 2011-2015 годы, выделено комитету как главному распорядителю бюджетных средств областного бюджета.

Выделение и получение автономным учреждением денежных средств также подтверждено материалами антимонопольного дела.

Таким образом, как установлено судом и следует из оспариваемого решения управления, денежные средства по мероприятиям Программы на 2011-2015 годы, исполнителем которой является в том числе ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование", направлялись главному распорядителю средств областного бюджета - комитету, а затем учреждению в виде субсидий - пункт 1 статьи 78.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

УФАС в отзыве на заявление от 29.08.2011 N 3101/02 указало, что не оспаривает право субъекта Российской Федерации, представленное ему Законом N 174-ФЗ, в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сфере образования создавать автономные учреждения, а также право учредителя устанавливать автономному учреждению государственное задание и осуществлять финансовое обеспечение его выполнения путем предоставления субсидий автономному учреждению из бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем, по мнению управления, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) и вышеназванным Положением заявитель является государственным заказчиком и обязан применять в случаях размещения заказов для государственных нужд, в том числе для обеспечения потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации Программы на 2011-2015 годы, Закон N 94-ФЗ.

Однако комитет, как полагает УФАС, вместо размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для реализации мероприятий Программы на 2011-2015 годы посредством проведения торгов и/или запроса котировок выдал государственное задание ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" выделил последнему денежные средства в виде субсидий из областного бюджета на обеспечение закупки поставок учебной литературы, наглядных пособий, учебно-педагогической документации, технических средств обучения, химических реактивов, школы мебели и оборудования, спортивного инвентаря и других материалов для нужд образовательных учреждений области, что предусмотрено строками 1.1.1, 1.1.5, 1.1.6, 1.1.7, 1.2.12, 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3, 2.1.3, 2.1.6, 2.1.7 мероприятий указанной Программы.

В статье 3 Закона N 94-ФЗ определено, что под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации).

Управлением установлено, что ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" приобретает необходимые для реализации мероприятий Программы товары (работы, услуги) у иных лиц, но торги по отбору поставщиков товаров (работ, услуг) не проводятся.

По этому основанию Управлением делается вывод о том, что автономное учреждение с целью приобретения товаров (работ, услуг) для обеспечения учебных учреждений литературой, техникой и оборудованием, то есть для удовлетворения потребностей государственных нужд, должно будет вступить в правоотношения с продавцами, регулируемые Законом N 94-ФЗ; а также о том, что комитет неправомерно наделил ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование" функциями государственного заказчика при обеспечении государственных нужд для реализации Программы на 2011-2015 годы.

Суд апелляционной инстанции считает, что действия комитета не привели к совмещению функции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и функции хозяйствующего субъекта в лице ОАУ "Новгородский областной центр "Ресурс-образование", поскольку размещение заказа не является исключительной функцией органа исполнительной власти, кроме того, автономное учреждение не получило право проведения торгов, конкурсов, аукционов на размещение заказа.

Из содержания части 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ следует, что государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные заказчики и иные заказчики далее именуются заказчиками. Государственные, муниципальные нужды, а также нужды бюджетных учреждений далее именуются нуждами заказчиков.

Таким образом, функции государственного заказчика не являются исключительно функциями органа исполнительной власти, а связаны с характером источника финансового обеспечения исполнения заказа.

Обе стороны в дополнительных отзывах по делу соглашаются с тем, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ автономное учреждение не является государственным заказчиком и на него не распространяются нормы Закона N 94-ФЗ.

Довод комитета о том, что сама по себе передача денежных средств учреждению являлось не передачей функций органа исполнительной власти, а способом обеспечения исполнения автономным учреждением государственного задания по исполнению мероприятий, предусмотренных строками 1.1.1, 1.1.5, 1.1.6, 1.1.7, 1.2.12, 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3, 2.1.3, 2.1.6, 2.1.7, долгосрочной областной целевой программы "Развитие образования и науки в Новгородской области на 2011 - 2015 годы", материалами дела не опровергнут.

Следовательно, УФАС в нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ не доказало законность оспариваемых ненормативных правовых актов.

Сходная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.11.2011 по делу N А13-13692/2010.

На основании изложенного решение суда первой инстанции вынесено неправомерно, апелляционная жалоба подлежит удовлетворению.

Процессуальных нарушений, допущенных судом первой инстанции, влекущим безусловную отмену решения, апелляционной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 сентября 2011 года по делу N А44-3681/2011 отменить.

Признать недействительными решение от 16.05.2011 N 2 и предписание от 16.05.2011 N 12 Управления Федеральной антимонопольной службы Новгородской области как не соответствующие требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы Новгородской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Комитета образования, науки и молодежной политики Новгородской области.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.Н. Осокина О.А. Тарасова