Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 августа 2012 г. N Ф07-3438/12 по делу N А05-15117/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 28.08.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу мэрии города Архангельска на решение Арбитражного суда Архангельской области от 19.03.2012 (судья Панфилова Н.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2012 (судьи Чельцова Н.С., Осокина Н.Н., Смирнов В.И.) по делу N А05-15117/2011,

установил:

Мэрия города Архангельска, место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 5, ОГРН 1022900509521 (далее - Мэрия), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, место нахождения: 163000, Архангельская область, город Архангельск, улица Карла Либкнехта, дом 2, ОГРН 1022900530696 (далее - Управление), от 21.10.2011 N 05-03/5896 и предписания Управления от 21.10.2011 N 05-03/5897 по делу N 32-11.

Определением суда первой инстанции от 19.01.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Коноплева Ирина Леонидовна и Архангельское транспортное потребительское общество.

Решением суда первой инстанции от 19.03.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 23.05.2012, Мэрии в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Мэрия, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, просит отменить вынесенные решение и постановление, принять по делу новый судебный акт - о признании недействительными решения и предписания Управления. Податель жалобы считает, что при отсутствии в нормативных правовых актах (в частности, в Положении о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске, утвержденном решением Архангельского городского Совета депутатов от 25.12.1998 N 345; далее - Положение о проведении конкурса), установленного срока, на который может быть заключен договор, заявитель, продлевая сроки действия спорных договоров по соглашению сторон, действовал в рамках закона. Мэрия полагает, что заключение дополнительных соглашений с предпринимателем о продлении данных договоров не привело к устранению конкуренции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Управление по обращению Архангельского транспортного потребительского общества возбудило в отношении Мэрии дело N 32-11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившегося в пролонгации без проведения конкурса договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" с предпринимателем Коноплевой И.Л.

По результатам проверки Управление приняло решение от 21.10.2011 N 05-03/5896 о нарушении антимонопольного законодательства. Управление установило в действиях Мэрии наличие нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в предоставлении предпринимателю Коноплевой И.Л. права на осуществление перевозки пассажиров по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" без проведения конкурсных процедур, что привело к устранению конкуренции.

На основании данного решения Мэрии выдано предписание от 21.10.2011 N 05-03/5897; заявителю указано в срок до 30.12.2011 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: предоставить перевозчикам право на перевозку пассажиров по маршруту 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" (по графикам, обслуживаемым предпринимателем Коноплевой И.Л.) на конкурсной основе.

Мэрия оспорила решение и предписание Управления в судебном порядке.

Суды, руководствуясь Законом Архангельской области от 26.05.1999 N 125-22-ОЗ "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области" (далее - Закон N 125-22-ОЗ) и Положением о проведении конкурса, сделали вывод о доказанности наличия в действиях Мэрии нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку Мэрия без проведения конкурса заключила дополнительные соглашения о продлении срока действия договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" с предпринимателем Коноплевой И.Л., не обеспечив возможности равного доступа всех участников товарного рынка для осуществления такой деятельности. При таких обстоятельствах суды отказали в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, оценив доводы кассационной жалобы, приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Акты либо действия названных органов признаются нарушающими часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в случае, если такие акты либо действия приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и не были основаны на законе.

Суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что для квалификации действий по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно доказать, что существует угроза их наступления. Кроме того, из данной нормы не вытекает обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, так как действия властного органа признаются нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 разъяснено, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

В силу статьи 2 Закона N 125-22-ОЗ порядок организации маршрутных перевозок на территории муниципального образования утверждается органом местного самоуправления. Включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами местного самоуправления на конкурсной основе. Условия конкурса разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления муниципального образования в соответствии с порядком, определенным законодательством Российской Федерации. Для участия в конкурсе юридические и физические лица, имеющие лицензию на пассажирские перевозки, подают в органы местного самоуправления муниципального образования заявку. Срок рассмотрения заявок определяется положением о конкурсе. Итоги конкурсов публикуются в средствах массовой информации. С победителями конкурсов заключаются соответствующие договоры.

Положение о проведении конкурса определяет порядок проведения открытого конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе, условия участия в нем, порядок определения победителя. При этом целью конкурса является определение лиц, способных наиболее качественно удовлетворить потребности населения в пассажирских перевозках на утвержденных маршрутах общественного транспорта (пункты 1.1 - 1.3 Положения).

В силу пунктов 4.1, 4.3, 4.4 Положения конкурс проводится по мере необходимости комплектования маршрутов пассажирского транспорта и раздельно по каждому маршруту; конкурсная комиссия проводит оценку представленных заявок в соответствии с Перечнем показателей оценки конкурса; подведение итогов конкурса проводится комиссией раздельно по каждому маршруту, выставленному на конкурс.

Как установили суды, в период заключения договоров от 30.08.2000 N 220, от 20.09.2000 N 231 и от 01.11.2002 N 265 между Мэрией и предпринимателем Коноплевой И.Л., а также подписания ими в 2011 году дополнительных соглашений о продлении сроков действия договоров действовало Положение о проведении конкурса, которым установлены порядок проведения конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске, условия участия в нем, порядок определения победителя.

Как следует из материалов дела и установлено судами, договоры от 30.08.2000 N 220 и от 20.09.2000 N 231 заключены по результатам конкурса от 25.11.1999, а договор от 01.11.2002 N 265 - по результатам конкурса от 15.10.2002; конкурсы проведены в соответствии с Положением о проведении конкурса. Стороны продлевали срок действия заключенных ранее договоров вплоть до 2009 года, тогда как ни Закон N 125-22-ОЗ, ни Положение о проведении конкурса, ни условия спорных договоров не предусматривали возможность продления срока действия таких договоров.

Однако, несмотря на прекращение действия договоров в 2009 году Мэрия заключила в ноябре 2010 года с предпринимателем Коноплевой И.Л. дополнительные соглашения к договорам, срок действия которых истек, также вне конкурсной процедуры.

Таким образом, у Мэрии, обязанной заключать договоры на оказание услуг по перевозке пассажиров по итогам конкурса при наличии нескольких перевозчиков, отсутствовали законные основания для заключения каких-либо дополнительных соглашений с предпринимателем без проведения конкурса.

Суды правильно указали, что услуги по перевозке пассажиров по маршруту общего пользования, в том числе и по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская", образуют отдельный, локальный товарный рынок; доступ на этот рынок ограничен и возможен только через участие в процедуре конкурса, целью которого является обеспечение равных конкурентных условий для всех потенциальных участников, желающие участвовать в борьбе за право оказывать услуги на этом рынке. Действия Мэрии по пролонгации ранее заключенных договоров с предпринимателем на оказание услуг по перевозке пассажиров привели к ограничению конкуренции в связи с нарушением принципа равнодоступности локального товарного рынка.

Отбор перевозчика на конкурсной основе позволяет выбрать претендента наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах и отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок.

В данном случае, как обоснованно посчитали суды, Мэрия при реализации полномочий по организации транспортного обслуживания создала для хозяйствующих субъектов неравные условия доступа на рынок, предоставила необоснованное преимущество предпринимателю Коноплевой И.Л., при отсутствии законных оснований для продления срока действия ранее заключенных договоров продлила с ним договоры, что исключило для иных перевозчиков возможность реализовать свое право на участие в оказании услуг по перевозке пассажиров по спорному маршруту.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций обоснованно заключили, что оспариваемое решение Управления соответствует требованиям антимонопольного законодательства.

Суды, установив, что оспариваемые решение и предписание соответствуют закону и не нарушают интересов заявителя, правомерно отказали ему в удовлетворении требования.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ). При этом арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Учитывая, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что основания для отмены судебных актов и удовлетворения жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 19.03.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2012 по делу N А05-15117/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу мэрии города Архангельска - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

И.С. Любченко Л.Б. Мунтян