Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2012 г. N 14АП-3109/12

г. Вологда

23 мая 2012 г.

Дело N А05-15117/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу мэрии города Архангельска на решение Арбитражного суда Архангельской области от 19 марта 2012 года по делу N А05-15117/2011 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил:

мэрия города Архангельска (ОГРН 1022900509521; далее - мэрия) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН 1022900530696; далее - Управление, УФАС) от 21.10.2011 N 05-03/5896 и предписания от 21.10.2011 N 05-03/5897 по делу N 32-11.

Определением суда от 19 января 2012 году к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены предприниматель Коноплева Ирина Леонидовна и Архангельское транспортное потребительское общество.

Решением арбитражного суда от 19 марта 2012 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Мэрия оспорила судебный акт в апелляционном порядке, ссылаясь на нарушение применения норм материального права, в связи с чем просит решение суда отменить. В обоснование своих доводов указывает на отсутствие как в Положении о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске, утвержденного решением Архангельского городского Совета депутатов от 25.12.1998 N 345 (далее - Положение о проведении конкурса), так в иных нормативных правовых актах условия о продолжительности срока заключения договора, в связи с чем заявитель, продлевая сроки действия спорных договоров по соглашению сторон, действовал в рамках закона. При этом, по мнению подателя жалобы, заключение дополнительных соглашений о продлении данных договоров не привело к устранению конкуренции, поскольку предприниматель Коноплева И.Л. осуществляла свою деятельность на основании договоров, заключенных по результатам проведенного конкурса.

Управление в отзыве отклонило доводы апелляционной жалобы.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав письменные доказательства, изучив изложенные в жалобе доводы, проверив законность и обоснованность судебного акта, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены судебного акта.

Как видно из материалов дела, в Управление 15.03.2011 поступило обращение Архангельского транспортного потребительского общества с жалобой на действия мэрии относительно пролонгации договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" с предпринимателем Коноплевой И.Л. вне прохождения конкурсной процедуры, чем перевозчик получил необоснованные преимущества (том 1, лист 44).

Приказом УФАС от 15.06.2011 N 125 в отношении заявителя возбуждено дело N 32-11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (том 1, листы 82).

В ходе рассмотрения дела комиссией Управления установлено, что 30.08.2000, 20.09.2000 и 01.11.2002 между Департаментом городского хозяйства мэрии и предпринимателем Коноплевой И.Л. заключены соответственно договоры N 220, 231 и 265 на оказание услуг по перевозке пассажиров в г. Архангельске маршрутными такси, согласно условиям которых предприниматель принял на себя обязательство оказывать услуги по перевозке пассажиров по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская". Указанные договоры заключены соответственно на срок с 01.09.2000 по 31.12.2000, с 20.09.2000 по 31.12.2000 и с 01.11.2002 по 31.12.2003 (пункты 1.1. 5.1 договоров; том 1, листы 58, 66, 73).

Таким образом, полученное предпринимателем Коноплевой И.Л. на торгах право оказания услуг по перевозке пассажиров по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" окончило свое действие 31.12.2000 - по договорам от 30.08.2000 N 220 и от 20.09.2000 N 231, 31.12.2003 - по договору от 01.11.2002 N 265.

Между тем мэрия ежегодно пролонгировала указанные договоры на один год вплоть до 01.01.2009 года. В 2009 году действие рассматриваемых договоров не продлевалось.

На заседании рабочей группы по рассмотрению вопросов о возможности пролонгации договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске, созданной распоряжением заместителя мэра города Архангельска по городскому хозяйству от 23.08.2010 N 1488р, было принято решение, оформленное протоколом от 24.09.2010, о пролонгации договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров автобусами общего пользования, в том числе и по автобусному маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" с предпринимателем Нарсия Н.С. и предпринимателем Коноплевой И.Л. (том 1, листы 47, 111).

Мэрией 02.11.2010 с предпринимателем заключены дополнительные соглашения к договорам от 30.08.2000 N 220, от 20.09.2000 N 231, от 01.11.2002 N 265, согласно которым сроки их действия соответственно установлены с 30.08.2000 по 31.07.2011, с 20.09.2000 по 31.07.2011 и с 01.11.2002 по 31.07.2011 (том 1, листы 63-64, 70-71, 77-78).

Конкурсная комиссия 05.08.2011 провела заседание, по результатам которого приняла решение (протокол от 05.08.2011 N 2; том 1, лист 112) о пролонгации договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров автобусами общего пользования, в том числе и по автобусному маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" (договоры от 30.08.2000 N 220, от 20.09.2000 N 231, от 01.11.2002 N 265).

Рассмотрев дело N 32-11, возбужденное в отношении заявителя, УФАС 21.10.2011 вынесло решение N 05-03/5896, которым действия мэрии по предоставлению предпринимателю Коноплевой И.Л. возможности сохранения права на осуществление перевозки пассажиров по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" (пролонгации заключенных ранее договоров) без проведения конкурсных процедур признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции как направленные на устранение конкуренции. Предписанием от 21.10.2011 заявителю предписано совершить в срок до 30.12.2011 действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно предоставить перевозчикам право на перевозку пассажиров по спорному маршруту (по графикам, обслуживаемым предпринимателем Коноплевой И.Л.) на конкурсной основе (том 1, листы 10-15, 16-17).

Не согласившись с названными решением и предписанием, мэрия оспорила их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом указанной нормы права для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов гражданина или юридического лица.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного закона).

В соответствии с частью 1 статьи 15 данного Закона органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Установленный указанной выше правовой нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Таким образом, в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10.

Согласно положениям части 1 статьи 2 Закона Архангельской области от 26.05.1999 N 125-22-ОЗ "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области" (далее - Закон N 125-22-ОЗ) порядок организации движения автобусов на территории муниципального образования утверждается органом местного самоуправления.

В свою очередь включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами местного самоуправления на конкурсной основе. При этом условия конкурса разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления муниципального образования в соответствии с порядком, определенным законодательством Российской Федерации (части 3 и 6 данной статьи).

Такой порядок был утвержден решением Архангельского городского Совета от 25.12.1998 N 345 путем принятия Положения о проведении конкурса, который определяет порядок проведения конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске, условия участия в нем, порядок определения победителя (пункт 1.1). При этом целью конкурса является определение лиц, способных наиболее качественно удовлетворить потребности населения в пассажирских перевозках на маршрутах общественного транспорта дополнительно к городскому пассажирскому транспорту (пункт 1.2). Подведение итогов конкурса проводится комиссией раздельно по каждому маршруту, выставленному на конкурс (пункт 4.4).

В рассматриваемом случае договоры от 30.08.2000 N 220 и от 20.09.2000 N 231 заключены по результатам конкурса от 25.11.1999, а договор от 01.11.2002 N 265 по результатам конкурса от 15.10.2002; конкурсы проведены в соответствии с Положением о проведении конкурса. Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

В соответствии с пунктом 4.1 Положения о проведении конкурса (в редакции, действовавшей на момент проведения конкурса 25.11.1999 и заключения договоров от 30.08.2000 N 220 и от 20.09.2000 N 231), конкурс проводится по мере необходимости комплектования маршрутов городского пассажирского транспорта не реже одного раза в год.

Согласно пункту 4.1 Положения о проведении конкурса (в редакции, действовавшей на момент проведения конкурса 15.10.2002 и заключения договора от 01.11.2002 N 265), конкурс проводится по мере необходимости комплектования маршрутов городского пассажирского транспорта.

Оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске по соответствующему маршруту осуществляется только лицом, победившим в конкурсе и заключившим договор с организатором конкурса (пункт 4.11 Положения).

В свою очередь ни Закон N 125-22-ОЗ, ни Положение о проведении конкурса, ни условия спорных договоров не предусматривают возможность продления срока их действия.

Таким образом, Управление сделало обоснованный вывод о том, что потребность в комплектовании маршрута N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" в рамках настоящего дела, обуславливающая проведение конкурса, возникла у мэрии в момент окончания соответствующего договора, а именно 31.12.2000 по договорам от 30.08.2000 N 220 и от 20.09.2000 N 231, а также 31.12.2003 - по договору от 01.11.2002 N 265.

Между тем, в нарушение пункта 4.1 Положения о проведении проверки мэрия ежегодно пролонгировала спорные договоры на один год вплоть до 2009 года.

Кроме того, как усматривается из материалов дела и сторонами не оспаривается, в 2009 году срок действия договоров от 30.08.2000 N 220,от 20.09.2000 N 231 и от 01.11.2002 N 265 не продлевался, в связи с чем на 01.01.2009 указанные договоры прекратили свое действие.

Таким образом, с 01.01.2009 доступ на рынок для предпринимателя Коноплевой И.Л., как и для других перевозчиков, был возможен исключительно на конкурсной основе.

Доводы подателя жалобы об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

При этом согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В данном случае в связи с прекращением действия спорных договоров предприниматель Коноплева И.Л. утратила право на перевозку пассажиров по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская". В связи с тем, что в 2009 году сроки действия таких договоров вообще не продлевались, оснований заключать 02.11.2011 дополнительные соглашения с предпринимателем у заявителя не имелось.

Кроме того, решение о пролонгации договоров принято 24.09.2010 специально созданной рабочей группой, деятельность и полномочия которой не определены должным образом, а также 05.08.2011 конкурсной комиссией, полномочия которой на принятие такого решения без фактического проведения конкурса документально не подтверждены.

Как правильно указал суд первой инстанции, каждый маршрут общего пользования, в том числе и маршрут N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская", образуют отдельный локальный товарный рынок, доступ на который ограничен и возможен только через участие в процедуре конкурса, целью которого является обеспечение равных конкурентных условий для всех потенциальных участников, которые желают участвовать в борьбе за право оказывать услуги на этом рынке.

Конкурсный отбор перевозчиков подразумевает, что каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в отборе, все участники равны между собой, самостоятельные действия каждого из них будут влиять на результаты отбора и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.

Вместе с тем в данном случае мэрия при реализации полномочий по организации транспортного обслуживания создала для хозяйствующих субъектов различные условия доступа на рынок, что привело к предоставлению необоснованного преимущества предпринимателю Коноплевой И.Л. при отсутствии оснований для продления срока действия рассматриваемых договоров. При этом такая возможность продления сроков действия договоров направлена на подмену конкурса и исключает возможность иных перевозчиков реализовать свое право на участие в оказании услуг по перевозке пассажиров.

С учетом изложенного довод подателя жалобы о том, что продление сроков действия договоров осуществлялось двумя сторонами - заказчиком и исполнителем по договору, следовательно, мэрия единолично не совершала ни каких действий, которые могли бы быть квалифицированы как действия, нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, апелляционным судом отклоняется.

Таким образом, предоставление предпринимателю Коноплевой И.Л. права на осуществление перевозки пассажиров по маршруту N 5-э "Новый поселок - Усть-Двинская" без проведения конкурса процедур свидетельствует о нарушении мэрией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции отсутствовали.

Дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих безусловную отмену решения, апелляционной инстанцией не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ при подаче апелляционной жалобы мэрия освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 19 марта 2012 года по делу N А05-15117/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу мэрии города Архангельска - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов