Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 сентября 2012 г. N Ф07-4466/12 по делу N А56-56196/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Любченко И.С., Подвального И.О.,

при участии от Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" и Администрации муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" Дудыревой А.В. (доверенности от 29.08.2012 N 04-2012 и от 14.11.2011 N 33),

рассмотрев 11.09.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2011 (судья Трохова М.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2012 (судьи Шульга Л.А., Борисова Г.В., Есипова О.И.) по делу N А56-56196/2011,

установил:

Совет депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", место нахождения: Ленинградская область, Всеволожский район, поселок имени Морозова, улица Спорта, дом 5: основной государственный регистрационный номер 1054700122916 (далее - Совет депутатов), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 2 и 4 решения от 28.07.2011 N Р/04/240 и предписания от 28.07.2011 N П/04/1876-101 по делу N 165-04-254-А/11, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3; основной государственный регистрационный номер 1089847323026 (далее - УФАС, Управление).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", место нахождения: Ленинградская область, Всеволожский район, поселок имени Морозова, улица Спорта, дом 5: основной государственный регистрационный номер 1054700122905 (далее - Администрация).

Решением суда первой инстанции от 20.12.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 08.06.2012, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Совет депутатов просит отменить решение от 20.12.2011 и постановление от 08.06.2012, ссылаясь на их необоснованность. Податель жалобы считает, что действующее законодательство ограничивает субъектный состав участников рынка ритуальных услуг путем создания специализированных служб. Следовательно, иные хозяйствующие субъекты лишены возможности заниматься этой деятельностью без присвоения им статуса "специализированной службы". При таких обстоятельствах Совет депутатов просит удовлетворить заявленные требования, указывая на законность изданного им Положения "О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования Морозовского городского поселения Всеволожского района Ленинградской области", утвержденного постановлением Совета депутатов от 22.11.2010 N 38 (далее - Положение N 38).

В отзыве на кассационную жалобу Управление просит оставить без изменения решение от 20.12.2011 и постановление от 08.06.2012. При этом УФАС указывает на то, что действующим законодательством не предусмотрена возможность установления органами местного самоуправления требований о получении хозяйствующими субъектами статуса специализированной службы для осуществления ими хозяйственной деятельности в сфере ритуальных услуг.

В судебном заседании представитель Совета депутатов и Администрации поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.

УФАС о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Гудкова О.А. обратилась в антимонопольный орган с жалобой на действия Администрации, препятствующие в осуществлении ею предпринимательской деятельности по оказанию услуг по погребению.

На основании жалобы Гудковой О.А. Управление приказом от 20.05.2011 N 127 возбудило дело N 165-04-254-А/11 по признакам нарушения Советом депутатов части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В рамках производства по данному делу антимонопольный орган установил, что 22.11.2010 Советом депутатов во исполнение ранее выданного предписания УФАС N П/04/568-25 принято постановление N 38 "Об утверждении Положения "О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования Морозовского городского поселения Всеволожского района Ленинградской области", опубликованное в газете "Ладожские новости" от 15.12.2010 N 24 (142).

Согласно пункту 1.3 Положения N 38 погребение умерших и оказание ритуальных услуг по погребению в муниципальном образовании осуществляется муниципальной специализированной службой по оказанию ритуальных услуг, созданной Администрацией, а также иными хозяйствующими субъектами, получившими статус специализированной службы по оказанию ритуальных услуг в порядке, установленном названным Положением.

Порядок получения хозяйствующими субъектами статуса специализированной службы по оказанию ритуальных услуг установлен разделом 2 указанного Положения и подразумевает предоставление хозяйствующими субъектами документов, установленных Положением; заключение соглашения об оказании ритуальных услуг; предоставление Администрации отчетов о произведенных захоронениях; получение разрешения на осуществление захоронения; критерии отклонения заявок, поданных хозяйствующими субъектами на наделение их статусом специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, в том числе: непредставление или представление в ненадлежащей форме документов, установленных пунктом 2.2 раздела 2 Положения N 38; срок, на который хозяйствующему субъекту присваивается статус специализированной службы (6 месяцев).

По результатам рассмотрения материалов проверки УФАС приняло решение от 28.07.2011 N Р/04/240, в пункте 2 которого признало в действиях Совета депутатов нарушение пункта 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ; в пункте 4 указало на необходимость выдачи Совету депутатов предписания об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

Предписанием от 28.07.2011 Управление обязало Совет депутатов отменить постановление от 22.11.2010 N 38 "Об утверждении положения "О порядке осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории муниципального образования Морозовского городского поселения Всеволожского района Ленинградской области".

Не согласившись с решением Управления от 28.07.2011 N Р/04/240 по делу N 165-04-254-А/11 в части пунктов 2 и 4, а также с вынесенным предписанием от 28.07.2011 N П/04/1876-101, Совет депутатов обратился с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований, посчитав, что Совет депутатов нарушил пункт 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку принятое им Положение N 38 противоречит нормам Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ).

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1-5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и их должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты.

Однако согласно пункту 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Таким образом, акты, в том числе органов местного самоуправления подлежат антимонопольному контролю в том случае, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

Согласно правовой позиции, сформулированной Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 29.11.2011 N 8799/11, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В соответствии со статьей 25 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статья 29 Закона N 8-ФЗ). Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, именно органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Однако из положений статьи 25 Закона N 8-ФЗ не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

Статьей 6 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 названного Закона лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Услуги по погребению, указанные в пункте названной статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В силу статьи 10 Закона N 8-ФЗ родственникам умершего, осуществившим погребение за счет собственных средств, предусмотрено право получить социальное пособие на погребение. Также установлено, что гражданам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего и воспользовавшимся гарантированными услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

На основании изложенного, суды двух инстанций правильно признали, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Закон N 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать таким организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Как следует из принятого Советом депутатов Положения N 38, на территории муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" погребение умерших и оказание ритуальных услуг по погребению осуществляется муниципальной специализированной службой по оказанию ритуальных услуг, созданной Администрацией, а также иными хозяйствующими субъектами, получившими статус специализированной службы по оказанию ритуальных услуг в порядке, установленном названным Положением.

Этот же Порядок регулирует получение хозяйствующими субъектами статуса специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, путем предоставления хозяйствующими субъектами документов, установленных Положением; заключения соглашения об оказании ритуальных услуг. Это же Положение содержит критерии отклонения заявок, поданных хозяйствующими субъектами на наделение их статусом специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, в том числе: непредставление или представление в ненадлежащей форме документов, установленных пунктом 2.2 раздела 2 Положения N 38, и ограничивает срок, на который хозяйствующему субъекту присваивается статус специализированной службы (6 месяцев).

Таким образом, вышеназванное Положение, регламентирующее порядок осуществления хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования ритуальных услуг (независимо от того, оказываются эти услуги на безвозмездной основе за счет соответствующего бюджета или на платной основе), путем присвоения им статуса "специализированной службы", не соответствует положениям статьи 25 Закона N 8-ФЗ и пункта 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, которые не предусматривают необходимость обязательного получения хозяйствующими субъектами статуса специализированной службы.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что действия заявителя нарушают права лиц, оказывающих услуги по погребению именно на платной основе, на свободную конкуренцию в осуществляемой ими сфере деятельности, а также право родственников умерших на выбор ими при желании произвести погребение за свой счет лица, оказывающего услуги по погребению на возмездной основе.

Учитывая изложенное, кассационная инстанция считает правильными выводы судов двух инстанций о несоответствии Положения N 38 статьям 9, 25 и 29 Закона N 8-ФЗ, а также пункту 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Законодатель определил порядок предоставления как услуг по погребению, так и услуг по управлению кладбищами, перечень работ, включаемых в состав той или иной услуги. При этом указание о возможности оказания услуг по погребению и по управлению кладбищами только специализированными организациями в законодательстве отсутствует. Поэтому кассационная инстанция считает несостоятельным довод заявителя о необходимости обеспечить общий контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, которая непосредственно связана с захоронением тел умерших граждан на территории общественного кладбища, путем обязательного присвоения статуса специализированной организации.

Поскольку все фактические обстоятельства дела установлены судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно в их совокупности и взаимосвязи, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.12.2011 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2012 по делу N А56-56196/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

И.С. Любченко И.О. Подвальный