Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 сентября 2012 г. N Ф07-1733/12 по делу N А13-6012/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

при участии от Администрации города Вологды Смолы Ю.Ф. (доверенность от 25.09.2012 N 3-1-2-2/1701),

рассмотрев 26.09.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 22.11.2011 (судья Мамонова А.Е.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.03.2012 (судьи Мурахина Н.В., Смирнов В.И., Чельцова Н.С.) по делу N А13-6012/2011,

установил:

Администрация города Вологды, место нахождения: Вологодская область, город Вологда, улица Каменный мост, дом 4; основной государственный регистрационный номер 1033500051683 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения от 28.04.2011 N 70-15/10 и предписания от 28.04.2011 N 70-15/10, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, место нахождения: Вологодская область, город Вологда, улица Пушкинская, дом 25; основной государственный регистрационный номер 1033500044456 (далее - УФАС, Управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены:

- автономное учреждение культуры Вологодской области "Вологодский ордена "Знак Почета" государственный драматический театр", место нахождения: Вологодская область, город Вологда, Советский проспект, дом 1; основной государственный регистрационный номер 1033500038769 (далее - Вологодский драмтеатр, Учреждение, театр);

- Качалов Александр Вениаминович, место жительства: Вологодская область, город Вологда, улица Луначарского;

- Ромашов Евгений Викторович, место жительства: Вологодская область, город Вологда, улица Батюшкова;

- Цуканова Елена Владимировна, место жительства: Вологодская область, город Вологда, улица Зосимовская;

- Мишенева Юлия Николаевна, место жительства: Вологодская область, город Вологда, улица Козленская;

- Губанов Даниил Викторович, место жительства: Вологодская область, город Вологда, улица Псковская.

В порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в дело вступил прокурор Вологодской области.

Решением суда первой инстанции от 22.11.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 27.03.2012, в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, просит отменить решение от 22.11.2011 и постановление от 27.03.2012 и принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы считает, что пункт 5.16, подпункты 6.6.3 и 6.6.4 пункта 6.6 Порядка полностью соответствуют нормам действующего законодательства, в связи с чем решение и предписание антимонопольного органа, признавшего Администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) являются недействительными. Кроме того, заявитель ссылается на то, что антимонопольный орган не вправе был рассматривать вопрос о правомерности положений Порядка, который отдельно не оспаривался в судебном порядке.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.

УФАС, третьи лица и прокурор о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, приказом УФАС от 21.10.2010 N 319 в отношении Администрации возбуждено дело N 70-15/10 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Основанием для возбуждения дела послужили заявление Вологодского драмтеатра, а также коллективное заявление граждан Качалова А.В., Ромашова Е.В., Цукановой Е.В., Мишеневой Ю.Н. и Губанова Д.В. на действия Администрации города Вологды.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела УФАС установило, что постановлением Администрации от 24.02.2010 N 434 утвержден Порядок установки и эксплуатации рекламных конструкций и средств наружной информации на территории муниципального образования "Город Вологда".

При этом позднее, в период рассмотрения дела, постановлением Администрации города Вологды 14.02.2011 N 609 внесены изменения в названный Порядок, в том числе пункты 5.16 - 5.18 исключены, а пункты 5.19 - 5.39 постановлено считать пунктами 5.16 - 5.36 соответственно.

По результатам рассмотрения дела N 70-15/10 Управление приняло решение от 28.04.2011, которым Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а также ей выдано предписание от 28.04.2011 о прекращении выявленного нарушения и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе об исключении из Порядка пунктов 5.16 (с учетом внесенных изменений определением УФАС от 14.09.2011), подпунктов 6.6.3 и 6.6.4 пункта 6.6.

При анализе данных пунктов Порядка антимонопольный орган пришел к выводу, что они противоречат пунктам 2 и 5 части 2 статьи 2 и статье 3 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), статье 9 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" и статье 16 Федерального законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Управление посчитало, что установленные в названных пунктах процедуры ведут к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, особенно субъектами малого предпринимательства, и могут повлечь ограничение конкуренции, что нарушает часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В пункте 5.16 Порядка (с учетом определения УФАС от 14.09.2011 об исправлении описки в связи с изменением нумерации пунктов) установлена обязанность распространителя рекламы в необходимых случаях при установке и эксплуатации рекламных конструкций предоставить в уполномоченный орган в сфере градостроительства договор, заключенный с соответствующими уполномоченными организациями, обеспечивающими техническую возможность установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции.

Оценивая положения пункта 5.16 Порядка антимонопольный орган в своем решении сослался на то, что в данном пункте не указаны конкретные случаи, когда предъявление указанных договоров является обязательным, что предоставляет Администрации возможность произвольно по своему усмотрению рассматривать каждый конкретный случай как необходимый и требовать заключения договоров с определенными организациями, являющимися, по ее мнению, уполномоченными.

УФАС пришло к выводу, что в рассматриваемом случае создается административный барьер для хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по распространению наружной рекламы на территории города Вологды, которые своими силами устанавливают и эксплуатируют рекламные конструкции, в виде возложения на них обязанности заключения договоров на установку и обслуживание рекламной конструкции с уполномоченными организациями, что влечет за собой дополнительные денежные затраты, которые могут являться значительными для хозяйствующего субъекта (особенно, для субъекта малого предпринимательства).

Согласно решению антимонопольного органа подпункт 6.6.3 пункта 6.6 Порядка противоречит положениям статей 48, 49 и 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 12 статьи 19 Закона о рекламе, поскольку требование о предоставлении заключения, подтверждающего соответствие проектной документации и рекламной конструкции установленным требованиям и выдаваемого аккредитованными экспертными организациями, возлагает на хозяйствующие субъекты дополнительное бремя по получению указанного заключения, в том числе, довольно высокие затраты на оплату экспертизы, создает труднопреодолимые для ряда хозяйствующих субъектов (субъектов малого предпринимательства, некоммерческих организаций) барьеры входа на рынок.

Положения подпункта 6.6.4 пункта 6.6 Порядка, по мнению комиссии УФАС, также противоречат части 12 статьи 19 Закона о рекламе. Требование о представлении выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) является чрезмерным, влекущим необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, особенно субъектами малого предпринимательства, что может повлечь ограничение конкуренции на рынке услуг по распространению наружной рекламы.

С учетом изложенного, антимонопольный орган установил, что пункт 5.16, а также подпункты 6.6.3 и 6.6.4 пункта 6.6 Порядка необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и могут повлечь ограничение конкуренции на рынке услуг по распространению наружной рекламы, что свидетельствует о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, в отдельное производство выделены выявленные в ходе проверки признаки нарушения требований антимонопольного законодательства со стороны Администрации города Вологды в части предоставления преимуществ определенным хозяйствующим субъектам на рынке услуг по распространению наружной рекламы, а также действия Администрации по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций с нарушением требований ГОСТ Р 52044-2003.

Не согласившись с принятыми УФАС решением и предписанием от 28.04.2011 по делу N 70-15/10, Администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований, признав обоснованными оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа.

В силу части 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

В кассационной жалобе заявитель ссылается на то, что Управление не вправе было рассматривать вопрос о правомерности положений Порядка, который отдельно не оспаривался в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанции обоснованно признали данный довод Администрации несостоятельным, указав на предусмотренное законом право антимонопольного органа выдавать предписания об отмене или изменении нормативного правового акта, изданного органом исполнительной власти и нарушающего положения Закона N 135-ФЗ.

Так, согласно пункту 1 статьи 22 Закона N 135-ФЗ в функции антимонопольного органа входит обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

На основании пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 этой же части, обязательные для исполнения предписания, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (подпункт "а").

Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт органа исполнительной власти нарушает положения Закона N 135-ФЗ, и исходя из существа конкретного выявленного им нарушения, вправе на основании подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ выдать предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 названного Закона обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим или недействительным полностью или частично. Такая правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.2010 N 11923/09.

Более того, в соответствии с пунктом 15 Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции от 14.10.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" статьей 29 и частью 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. В силу подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

При применении данных норм в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

Кроме того, статьей 48 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Учитывая изложенное, суды двух инстанций пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание УФАС по отмене или изменению нормативного правового акта органа местного самоуправления (путем исключения нескольких пунктов Порядка) направлено именно на реализацию антимонопольным органом своих полномочий, установленных частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

В оспариваемом решении УФАС пришло к выводу о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, согласно которой органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

К вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии Законом о рекламе (пункт 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Суды двух инстанций установили, что уставом муниципального образования "Город Вологда", принятым решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301 (зарегистрировано в Правительстве Вологодской области 30.08.2005 N 939), к вопросам местного значения отнесены среди прочего и выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города Вологды (пункт 32).

При этом статьей 42 устава города Вологды определено, что Администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным в соответствии с названным уставом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, а также осуществляющим отдельные переданные органам местного самоуправления государственные полномочия.

Как следует из пункта 5.16 Порядка (с учетом определения УФАС от 14.09.2011 об исправлении описки в связи с изменением нумерации пунктов), Администрация установила обязанность распространителя рекламы в необходимых случаях при установке и эксплуатации рекламных конструкций предоставить в уполномоченный орган в сфере градостроительства договор, заключенный с соответствующими уполномоченными организациями, обеспечивающими техническую возможность установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции. При этом в данном пункте не указаны конкретные случаи, когда предъявление указанных договоров является обязательным. Кроме того, в названном пункте не указано, какие организации являются "уполномоченными" и кем они должны быть уполномочены.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

По сути, как обоснованно установили судебные инстанции, пункт 5.16 Порядка предоставляет Администрации возможность произвольно, по своему усмотрению, рассматривать каждый конкретный случай как необходимый и требовать заключения договоров с определенными организациями, являющимися, по мнению заявителя, уполномоченными.

Вместе с тем, устанавливая вышеназванные требования относительно обязанности представлять в уполномоченный орган договор, заключенный с уполномоченной организацией, заявитель не учел, что в части 12 статьи 19 Закона о рекламе содержится запрет для органов местного самоуправления муниципального района или органов местного самоуправления городского округа требовать документы и сведения, совершать иные действия, связанные с выдачей разрешения.

При этом суды установили, что отсутствует конкретная норма федерального закона, разрешающая органам местного самоуправления возложение на распространителей рекламы обязанности по заключению и предоставлению договора с уполномоченными организациями, обеспечивающими техническую возможность установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции. Не приведены заявителем и ссылки на конкретные нормативные акты, регламентирующие, какие случаи установки и эксплуатации рекламной конструкции являются необходимыми для заключения договоров, какие организации, обеспечивающие техническую возможность установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции, уполномочены на заключение договоров с распространителями рекламы.

Кроме того, исходя из системного анализа положений пункта 4 статьи 19 Закона о рекламе, части 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", а также с учетом требований ГОСТ Р 52044-2003, суды пришли к выводу о том, что обязанность заключения договоров с уполномоченными организациями, обеспечивающими техническую возможность установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции, не предусмотрена действующим законодательством.

При таких обстоятельствах суды обоснованно согласились с позицией УФАС о том, что возложение на хозяйствующих субъектов дополнительной обязанности заключения договоров на установку и обслуживание рекламной конструкции с уполномоченными организациями влечет за собой дополнительные временные и денежные затраты для них, что безусловно создает административный барьер в хозяйственной деятельности, влияет на цену товара на соответствующем товарном рынке, а также на общие условия на товарным рынке услуг по распространению наружной рекламы на территории города Вологды, и создает условия для организаций, обеспечивающих техническую возможность установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции, воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке наружной рекламы. Следовательно, это создает возможность для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Согласно решению антимонопольного органа требования, установленные заявителем в подпунктах 6.6.3 и 6.6.4 пункта 6.6 Порядка также возлагают на хозяйствующих субъектов дополнительные обязанности, которые не предусмотрены действующим законодательством.

Так, УФАС признало неправомерным требование о предоставлении заключения, подтверждающего соответствие проектной документации и рекламной конструкции установленным требованиям и выдаваемого аккредитованными экспертными организациями (пункт 6.6.3 пункта 6.6 Порядка), поскольку оно возлагает на хозяйствующие субъекты дополнительное бремя по получению указанного заключения, в том числе, довольно высокие затраты на оплату экспертизы, создает труднопреодолимые для ряда хозяйствующих субъектов (субъектов малого предпринимательства, некоммерческих организаций) барьеры входа на рынок.

Как правильно указали суды первой и апелляционной инстанций, в настоящее время в действующем законодательстве отсутствуют нормы, предоставляющие органам местного самоуправления право требовать предъявление заключения, подтверждающего соответствие проектной документации и рекламной конструкции установленным требованиям, выдаваемого аккредитованными экспертными организациями.

При этом из содержания частей 9 и 11 статьи 19 Закона N 38-ФЗ следует, что заявитель должен представить только подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного законного владельца недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, либо согласие собственников помещений в многоквартирном доме, если для установки рекламной конструкции необходимо использование общего имущества в таком доме. В случае, если заявитель является собственником недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, представление какого-либо согласия не требуется.

Аналогично, требование о представлении выписки из ЕГРП возлагает на хозяйствующих субъектов не предусмотренную законом обязанность по предоставлению дополнительных документов, поскольку из части 13 статьи 19 Закона о рекламе следует, что для установления полномочий лица, обратившегося с заявлением либо давшего согласие на установку рекламной конструкции, орган местного самоуправления городского округа самостоятельно запрашивает сведения, необходимые ему для принятия решения, в органах, осуществляющих ведение ЕГРП.

Учитывая изложенное, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали Администрации в удовлетворении заявленных требований, признав выводы антимонопольного органа правильными.

Нарушений судами норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, не выявлено.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 22.11.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.03.2012 по делу N А13-6012/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации города Вологды - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Г.Е. Бурматова И.С. Любченко