Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 декабря 2012 г. N Ф07-6725/12 по делу N А05-3926/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Алешкевича О.А., судей Кудина А.Г., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 04.12.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 14.06.2012 (судья Ипаев С.Г.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2012 (судьи Осокина Н.Н., Смирнов В.И., Чельцова Н.С.) по делу N А05-3926/2012,

установил:

Муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Центр развития ребенка - детский сад N 10 "Веночек" (место нахождения: Архангельская область, город Новодвинск, улица Уборевича, дом 24; ОГРН 2122903003628; далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (далее - Отдел) от 27.02.2012 N 3/4/1-15.

Решением суда первой инстанции от 14.06.2012 оспариваемое предписание признано недействительным, на Отдел возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 27.08.2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Отдел, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, Учреждением допущены нарушения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в связи с чем предписание содержит правомерные требования.

Жалоба рассмотрена в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 16.01.2012 N 3 Отделом в период с 01.02.2012 по 27.02.2012 проведена плановая выездная проверка Учреждения по вопросам соблюдения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера по адресу: Архангельская область, город Новодвинск, улица Уборевича, дом 24.

Выявленные в ходе проверки нарушения зафиксированы Отделом в акте от 27.02.2012 N 3/4/1-15, согласно которому в Учреждении не создано структурное подразделение, уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; не разработано положение о таком структурном подразделении; не создана комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (КЧС); не определен порядок принятия решений и компетенция КЧС, не разработано положение о КЧС; не создана группа по повышению устойчивости функционирования (ПУФ) в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени и не определен изданием приказа руководителя организации состав комиссии по ПУФ; не определена деятельность комиссии по ПУФ, не разработано и не утверждено положение о комиссии по ПУФ; не проводятся исследования по устойчивости функционирования предприятия, зданий и сооружений группой ПУФ; не разработан план мероприятий по повышению устойчивого функционирования в условиях чрезвычайных ситуаций; не определен порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, не созданы резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, не установлены номенклатура и объемы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; не осуществлены необходимые меры в области защиты работников организации от чрезвычайных ситуаций, работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций (СИЗ), не определена номенклатура и объем СИЗ; не проводятся занятия с работниками организации в области защиты от чрезвычайных ситуаций (отсутствуют приказ об обучении на текущий год, план-конспекты, методическая литература, журналы проведения занятий); не создана дежурно-диспетчерская служба; не разработано положение о дежурно-диспетчерской службе; не организовано оповещение работников об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций; работники не обеспечены медицинскими средствами индивидуальной защиты.

Об устранении выявленных нарушений в срок до 01.02.2013 Учреждению выдано предписание от 27.02.2012 N 3/4/1-15.

Сославшись на отсутствие оснований для выдачи предписания, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, придя к выводу о неправомерности содержащихся в предписании требований исходя из того, что муниципальное образовательное учреждение не является звеном единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, удовлетворили заявление.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Согласно статье 27 Закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 (далее - Положение N 712).

Пунктом 4 Положения N 712 предусмотрено, что органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения; организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения чрезвычайных ситуаций и выполнения решений органов государственной власти.

В силу пункта 6 Положения N 712 должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции вправе выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее - Положение N 794), в силу пункта 2 которого единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ.

Согласно пункту 3 Положения N 794 единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Пунктом 6 этого же Положения предусмотрено, что на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

В соответствии с пунктами 7 и 8 Положения N 794 координационным органом единой системы на объектовом уровне является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации. Компетенция комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании.

Согласно пунктам 10 и 11 Положения N 794 постоянно действующим органом управления единой системы на объектовом уровне является структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны; органом повседневного управления единой системы на объектовом уровне - дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов). Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления и органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

При проверке Отделом установлено, что в Учреждении не созданы комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации, структурное подразделение организации, уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и дежурно-диспетчерская служба, а также не разработаны положения об этих органах управления.

Признавая недействительным оспариваемое предписание Отдела в этой части суды двух инстанций исходили из отсутствия доказательств того, что Учреждение является звеном единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организацией, в полномочия которой входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

По мнению Отдела, Учреждение относится к объектам, к которым установлены требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в связи с чем оно обязано выполнять установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обязанности и требования по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Приказом МЧС России от 09.08.2010 N 382 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (действовал в период рассматриваемых правоотношений; далее - Административный регламент).

Согласно пункту 4 Административного регламента объектами надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являются: федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, имеющие потенциально опасные объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, объекты экономики, обеспечивающие жизнедеятельность населения (объекты водоснабжения и канализации, очистки сточных вод, тепло- и электроснабжения, гидротехнические сооружения), а также объекты, к которым установлены требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В силу подпункта "г" пункта 5 Административного регламента предметом проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является для организаций, расположенных в непосредственной близости к потенциально опасным объектам (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения) и попадающих в зоны возможных чрезвычайных ситуаций техногенного характера и катастрофического затопления, является выполнение обязанностей и требований по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

То обстоятельство, что Учреждение попадает в возможную зону химического заражения в случае аварии на химическом предприятии (открытое акционерное общество "Архангельский ЦБК"), само по себе не свидетельствует о наличии у него обязанностей, предусмотренных законодательством для специально уполномоченных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций организаций, входящих в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Статьей 14 Закона N 68-ФЗ установлены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Согласно пункту "б" этой статьи организация обязана планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования и обеспечению жизнедеятельности работников в чрезвычайных ситуациях.

Положение об организации проведения мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики Архангельской области в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени утверждено постановлением Администрации Архангельской области от 27.08.2007 N 156-па (далее - Положение N 156-па), согласно пунктам 6 и 7 которого для организации и проведения мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики в чрезвычайных ситуациях в организациях в зависимости их численности создаются комиссии или группы по повышению устойчивости функционирования объектов экономики организаций в чрезвычайных ситуациях.

Пунктами 8, 10 и 11 Положения N 156-па определены состав комиссий (групп), порядок их деятельности и основные задачи, а пунктом 13 предусмотрено, что на основе проведенной работы комиссиями разрабатываются планы мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени.

Исходя из того, что требования Положения N 156-па распространяются на объекты экономики, к которым Учреждение не относится, суды двух инстанций признали недействительным предписание Отдела в данной части.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 45 приказа МЧС от 28.02.2003 N 105 "Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения" к основным требованиям по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения относится, в том числе создание объектовых резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Оценивая правомерность предписания, суды указали на то, что Учреждение не относится к потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения, а также отметили, что предписание не содержит конкретных указаний, касающихся создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций применительно к Учреждению.

Согласно пункту "з" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Как установлено судами двух инстанций, оповещение работников Учреждения осуществляется централизованно через местную систему оповещения (на муниципальном уровне) и локальную систему оповещения (потенциально опасный объект - открытое акционерное общество "Архангельский ЦБК") на основании Положения об обеспечении оповещения и информирования населения муниципального образования "Город Новодвинск" об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением главы муниципального образования "Город Новодвинск" от 01.09.2008 N 993; для этих целей заявитель имеет технические средства оповещения: телефоны проводной связи, телевизоры, радиоточки и т.д.

Приняв во внимание то обстоятельство, что действующим законодательством не установлены требования к созданию системы оповещения, суды признали недействительным предписание в данной части.

Признавая недействительным предписание в части требований о принятии мер в области защиты работников организации от чрезвычайных ситуаций, обеспечения их средствами индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций и медицинскими средствами индивидуальной защиты, суды исходили из того, что заявитель является муниципальным учреждением и в силу пункта 4 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом МЧС России от 21.12.2005 N 993, обеспечение его работников средствами индивидуальной защиты должно осуществляться органом местного самоуправления - муниципальным образованием "Город Новодвинск".

Полно и всесторонне исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует Закону N 68-ФЗ и упомянутым нормативным правовым актам, а также нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 14.06.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2012 по делу N А05-3926/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.А. Алешкевич

Судьи

А.Г. Кудин Л.А. Самсонова