Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 декабря 2012 г. N Ф07-1851/12 по делу N А56-58312/2011

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 июля 2012 г. N Ф07-1851/12 по делу N А56-58312/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Мунтян Л.Б., Асмыковича А.В.,

при участии до перерыва в судебном заседании 18.12.2012 от правительства Санкт-Петербурга Чичкановой М.Б. (доверенность от 26.01.2012 N 07-125/67), от Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" Трипольниковой Д.В. (доверенность от 10.01.2012 N 37), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Асташенковой Е.И. (доверенность от 10.10.2012 N АБ/12173), от общества с ограниченной ответственностью "АРМАТОР" Сохацкой Ю.И. (доверенность от 23.10.2012), после перерыва в судебном заседании 25.12.2012 от правительства Санкт-Петербурга Чичкановой М.Б. (доверенность от 26.01.2012 N 07-125/65), от Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" Луньяновой И.В. (доверенность от 10.01.2012 N 1) и Трипольниковой Д.В. (доверенность от 10.01.2012 N 37),

рассмотрев 25.12.2012 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Правительства Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2012 по делу N А56-58312/2011 (судьи Лопато И.Б., Зотеева Л.В., Савицкая И.Г.),

установил:

Правительство Санкт-Петербурга, место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный (далее - Правительство), и Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости", место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, улица Зодчего Росси, дом 1-3, 6-й подъезд, ОГРН 1067847547151 (далее - Предприятие), обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 7-9, литера А, ОГРН 1027809242933 (далее - Управление), от 18.07.2011 по делу N К03-72/11.

Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области заявления приняты к производству и возбуждены дела N А56-58312/2011 и А56-61125/2011 соответственно. Определением от 19.12.2011 суд первой инстанции объединил дела N А56-58312/2011 и А56-61125/2011 в одно производство с присвоением делу номера А56-58312/2011.

Определением суда от 05.12.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Арматор", место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, Гороховая улица, дом 38, литера А, помещение 1-н, ОГРН 1027809212420 (далее - Общество).

Решением суда первой инстанции от 27.02.2012 заявление Правительства удовлетворено; решение и предписание Управления от 18.07.2011 по делу N К03-72/11 признаны недействительными.

Постановлением апелляционного суда от 31.08.2012 решение от 27.02.2012 отменено, Правительству и Предприятию отказано в удовлетворении заявлений.

В кассационной жалобе Правительство просит отменить постановление от 31.08.2012 и оставить в силе решение от 27.02.2012. Податель жалобы считает, что изготовление Предприятием ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию необходимо исключительно для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности. Правительство полагает, что положения пункта 2.8 его постановления от 26.11.2009 N 1379 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга" (далее - Постановление от 26.11.2009 N 1379) не ограничивают и не могут ограничивать конкуренцию на рынке кадастровых работ в силу специфики производимых Предприятием инвентаризационных работ - для нужд Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ). Кроме того, неверное определение товарного рынка, его продуктовых и территориальных границ исключает установление самой возможности ограничения конкуренции на нем.

Предприятие в своей кассационной жалобе, ссылаясь на неверное толкование судом апелляционной инстанции норм материального права, также просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции. Податель жалобы полагает, что Управление неправомерно приравняло проводимые им работы по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию территории к деятельности по осуществлению кадастровых работ. Предприятие отмечает, что вне зависимости от порядка обеспечения деятельности по изготовлению ведомости земельного участка по функциональному использованию (в рамках государственного контракта либо на основании заявок арендаторов) данная деятельность является специальной функцией собственника, возложенной на подведомственную организацию.

В судебном заседании 18.12.2012 представители Правительства и Предприятия поддержали доводы кассационных жалоб, а представители Управления и Общества возражали против их удовлетворения.

Суд кассационной инстанции в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) был объявлен перерыв. Заседание продолжено 25.12.2012 в прежнем составе судей с участием представителей Правительства и Предприятия.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Управление по заявлению Общества от 31.01.2011 N 998 возбудило в отношении Правительства дело N К03-72/11 по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившегося в ограничении, недопущении конкуренции при предоставлении Предприятию исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка на основании Положения о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы (далее - Положение), утвержденного Постановлением от 26.11.2009 N 1379.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела N К03-72/11 Управление приняло решение от 18.07.2011, которым признало, что в действиях Правительства при предоставлении Предприятию на основании пункта 2.8 Положения исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка имеет место нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в:

- необоснованном препятствовании осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги в сфере кадастровой деятельности и землеустройства;

- введении ограничений прав хозяйствующих субъектов (арендаторов, в том числе Общества) на приобретение товаров (услуг) по изготовлению ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию у других хозяйствующих субъектов (не у Предприятия);

- даче хозяйствующим субъектам (арендаторам, в том числе Обществу) указаний о заключении в приоритетном порядке договоров на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию с Предприятием;

- установлении для приобретателей услуг (арендаторов, в том числе Обществу) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги в сфере кадастровой деятельности и землеустройства, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере оказания услуг кадастровой деятельности и землеустройства.

На основании указанного решения антимонопольный орган выдал предписание от 18.07.2011, которым предложил Правительству в срок до 30.09.2011 изменить акт, нарушающий антимонопольное законодательство, путем внесения изменений в абзац первый пункта 2.8 Положения, а именно исключения из указанного пункта следующего: "выполненной отделом землеустройства Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости".

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Правительство и Предприятие обратились в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил требования Правительства исходя из того, что выводы Управления о предоставлении пунктом 2.8 Положения Предприятию исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка необоснованны. Суд указал, что, поскольку работы по изготовлению ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию связаны с исполнением исключительных полномочий субъекта Российской Федерации, конкуренция не могла быть нарушена или ограничена; такой вид деятельности, как подготовка информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, у организаций иных форм собственности отсутствует.

Постановлением апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявлений Правительства и Предприятия отказано. Суд апелляционной инстанции посчитал, что предоставление Предприятию исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию не только создает необоснованные препятствия к осуществлению деятельности по оказанию рассматриваемых услуг, но и ограничивает права арендаторов на приобретение этих услуг у других хозяйствующих субъектов.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, заслушав представителей сторон, кассационный суд считает, что постановление апелляционного суда подлежит отмене по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (в редакции, относящейся к спорному периоду) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона N 135-ФЗ.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий (бездействия) как нарушающих статью 15 Закона N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих совершение уполномоченными органами (организациями) действий, запрещенных законом или не соответствующих нормативно-правовым положениям, которые привели или могут привести к определенным негативным для конкурентной среды последствиям.

Из материалов дела следует и судами признано, что к исключительным полномочиям Правительства отнесены функции по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, и в том числе по определению размера арендной платы, порядка и условий внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2.7 Положения установлено, что при заключении договора аренды земельного участка арендная плата рассчитывается с применением кода функционального использования территории Кн - 18,0. При определении арендной платы применяются коэффициенты в соответствии с Положением, при этом понижающие коэффициенты (кроме Кп) устанавливаются равными 1,00. Кн - 18,0 предполагает использование земельного участка под любые разрешенные виды функционального использования в соответствии с договором аренды без изменения арендной платы.

Согласно пункту 2.8 Положения иные коды Кн, понижающие корректирующие коэффициенты, или базовая ставка для особых (льготных) видов деятельности арендаторов применяются при предоставлении арендатором ведомости инвентаризации земельного участка, выполненной Предприятием.

Таким образом, выполняемые Предприятием работы по изготовлению ведомости инвентаризации земельного участка обеспечивают деятельность КУГИ по реализации полномочий собственника земельных участков, находящихся в государственной собственности, для расчета арендной платы за земельные участки с применением льгот и понижающих коэффициентов. А проведение инвентаризации земельного участка по функциональному использованию для целей заключения договоров аренды в силу спорного пункта 2.8 Положения является основанием для принятия государственным органом решения о применении того или иного коэффициента при определении размера арендной платы.

Предприятие является государственным унитарным предприятием, учреждено городом Санкт-Петербург в лице КУГИ. В соответствии с пунктом 1.5 устава является коммерческой организацией, которая в целях, определенных КУГИ, осуществляет деятельность по ряду направлений, в том числе осуществляет инвентаризацию земельных участков по их функциональному использованию (пункт 2.2.3 Устава).

Антимонопольный орган сделал вывод о том, что предоставление Предприятию исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию не только создает необоснованные препятствия к осуществлению деятельности по оказанию рассматриваемых услуг, но и ограничивает права арендаторов на приобретение этих услуг у других хозяйствующих субъектов. Редакция пункта 2.8 Положения фактически содержит указание арендаторам, у кого следует приобрести услугу независимо от того, на платной или бесплатной основе она будет приобретена.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

Для названных целей значимы следующие нормативно определенные понятия: товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Закона N 135-ФЗ).

Суд первой инстанции, исходя из приведенных нормативных положений и правил доказывания, правомерно заключил, что в каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Закона N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В оспариваемом решении Управление указало, что деятельность Предприятия по инвентаризации земельного участка по функциональному использованию финансируется из бюджета Санкт-Петербурга в рамках обеспечения специальной функции собственника на основании государственных контрактов с КУГИ, и в тоже время осуществляется и за счет арендаторов. По мнению Управления, заключение возмездных договоров на оказание таких услуг не является обеспечением специальной функции собственника.

Вместе с тем ежегодное заключение государственного контракта КУГИ и Предприятия осуществляется на основании распоряжения КУГИ о размещении заказа на закупку услуг способом "у единственного исполнителя". Государственным контрактом определено, что заказчик получает услуги по его информационно-аналитической поддержке в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки. Оказание услуг регламентируется разработанным порядком, являющимся приложением к контракту. Управление не сделало никаких выводов относительно несоблюдения норм Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) при заключении КУГИ государственного контракта в порядке статьи 55 Закона N 94-ФЗ.

Тот факт, что проведение инвентаризации земельных участков на предмет функционального назначения и изготовление ведомости инвентаризации земельного участка Предприятие осуществляет и без заявок КУГИ, на основании обращений непосредственно арендаторов, не изменяет отношения сторон, определенные в том числе контрактом. А оказание одной и той же услуги за счет средств бюджета (по государственному контракту) и за счет средств арендаторов в случае их обращения не влияет на принятие КУГИ решения относительно применения льготы и понижающего коэффициента для расчета арендной платы.

Проанализировав положения статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 05.12.2007 N 608-119 "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга", Административного регламента КУГИ по исполнению государственной функции по обеспечению проведения инвентаризации и оценки государственного имущества Санкт-Петербурга, утвержденного распоряжением КУГИ от 12.03.2010 N 23-р, постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.11.2005 N 1828 "О совершенствовании системы технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества Санкт-Петербурга", можно заключить, что предусмотрен механизм изменения (при обращении арендатора) размера арендной платы с учетом данных ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию. Правительством разработан соответствующий порядок, в том числе связанный с подготовкой информации и изготовления соответствующих ведомостей инвентаризации, для реализации которого в том числе заключается государственный контракт. Управление не выявило каких-либо нарушений при заключении государственного контракта, по сути являющегося способом размещения заказа. Избрание таким образом организации, обеспечивающей деятельность КУГИ по расчету арендной платы, осуществлено в пределах законодательных требований, в том числе Законов N 135-ФЗ и N 94-ФЗ.

Установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Кассационная инстанция считает, что в данном случае Управлением не выявлена значимая конкурентная среда как по субъектам рынка, так и по объективному (предметному) ее содержанию применительно к услугам, связанным с проверкой функционального назначения земельных участков, оказываемым Предприятием в интересах как арендаторов, так и КУГИ. Антимонопольным органом не устанавливалась тождественность услуг, их содержание.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В рассматриваемом случае при квалификации действий заявителя применительно к статье 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган не указал на нарушение органом власти и (или) хозяйствующим субъектом нормы права, обязывающей действовать определенным образом; не обосновал наступление или возможность наступления реальных негативных последствий для конкурентной среды.

При таких обстоятельствах оспариваемые акты Управления нельзя признать законными и обоснованными, отвечающими целям антимонопольного регулирования.

Поскольку решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с правильно установленными обстоятельствами дела, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, и с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права, у апелляционного суда не имелось правовых оснований для отмены этого судебного акта. Постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

При подаче кассационной жалобы Предприятием излишне уплачена государственная пошлина в размере 1000 руб. (платежное поручение от 30.10.2012 N 4635), которая подлежит возврату из федерального бюджета в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2012 по делу N А56-58312/2011 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.02.2012 по делу N А56-58312/2011 оставить в силе.

Возвратить Санкт-Петербургскому государственному унитарному предприятию "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости", место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, улица Зодчего Росси, дом 1-3, 6-й подъезд, ОГРН 1067847547151, из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 30.10.2012 N 4635.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

А.В. Асмыкович Л.Б. Мунтян