Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 января 2013 г. N Ф07-8259/12 по делу N А56-8899/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Бурматовой Г.Е., Подвального И.О.,

при участии от Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области Киршенмана Е.В. (доверенность от 18.12.2012 N 121/01-22),

рассмотрев 23.01.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.07.2012 (судья Семенова И.С.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2012 (судьи Зотеева Л.В., Савицкая И.Г., Семенова А.Б.) по делу N А56-8899/2012,

установил:

Администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, место нахождения: Ленинградская область, Всеволожский район, город Всеволожск, Колтушское шоссе, дом 138; основной государственный регистрационный номер 1064703000911 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными решения и предписания, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Управление, УФАС), от 29.12.2011 по делу N 310-04-1292/2827-А/11 (исх. от 16.01.2012) с учетом исправления опечатки в номере дела (определение УФАС от 10.04.2012; том дела 1, листы 68-69).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное предприятие "Ритуальные услуги" Всеволожского района Ленинградской области, место нахождения: Ленинградская область, Всеволожский район, город Всеволожск, Октябрьский проспект, дом 76; основной государственный регистрационный номер 1034700564799 (далее - Предприятие, МП "Ритуальные услуги").

Решением суда первой инстанции от 02.07.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 09.10.2012, в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на необоснованность выводов судов первой и апелляционной инстанций, просит отменить решение от 02.07.2012 и постановление от 09.10.2012 и направить дело на новое рассмотрение. Податель жалобы считает, что антимонопольным органом не доказано и материалами дела не подтверждается нарушение Администрацией части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу Управление просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, полагая, что заявленные требования не обоснованы положениями действующего законодательства и нарушают права и законные интересы физических и юридических лиц.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.

УФАС и МП "Ритуальные услуги" о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, на основании обращения депутата Совета депутатов Муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области Силаева Д.В. Управлением издан приказ от 19.01.2011 N 344 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

УФАС установило, что в целях реализации прав жителей района в сфере похоронного дела, в соответствии с распоряжением Правительства Ленинградской области от 16.01.1997 N 35-р "Вопросы предоставления ритуальных услуг населению Ленинградской области" распоряжением главы Администрации от 04.10.2011 N 806 "О предоставлении ритуальных услуг населению МО "Всеволожский район Ленинградской области" было утверждено Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории МО "Всеволожский муниципальный район" (далее - Положение), с возложением обязанностей данной службы на МП "Ритуальные услуги".

Согласно пункту 2 Распоряжения от 04.10.2001 N 806 Положение обязательно для исполнения всеми организациями и предприятиями по предоставлению ритуальных услуг на территории МО "Всеволожский муниципальный район" независимо от их правового статуса и форм собственности, должностными лицами, ответственными за похоронное обслуживание населения.

В соответствии с пунктом 6 Положения волостными администрациями МО "Всеволожский район Ленинградской области" вопросы, связанные организацией похорон, должны быть переданы в ведение Единой специализированной службы. Единая специализированная служба обеспечивает в соответствии с законодательными актами Российской Федерации сохранность архивного фонда, документов по приему и исполнению заказов по погребению.

В силу пункта 7 Положения Единая специализированная служба может заключить договоры с юридическими и физическими лицами на проведение отдельных работ как по погребению умерших, так и по устройству и содержанию мест погребений, под методическим руководством Единой специализированной службы.

В соответствии с пунктом 8 Положения Единая специализированная служба обязана отслеживать случаи недобросовестного исполнения ритуальных услуг юридическими и физическими лицами, имеющими лицензии, и информировать об этом лицензионные центры для принятия ими действий при выдаче новых или пролонгировании срока действий ранее выданных лицензий.

Согласно пункту 5 Положения на Единую специализированную службу, в том числе возложено выполнение обязанностей по оформлению свидетельства о смерти, по оформлению документов на отвод участка для захоронения гроба с телом.

Пунктом 4 Положения установлено, что источниками финансирования Единой специализированной службы являются средства местного бюджета.

Комиссия УФАС установила, что Администрация неправомерно наделила специализированную службу по вопросам похоронного дела в лице МП "Ритуальные услуги" полномочиями органа местного самоуправления, что привело к нарушению положений статей 9, 18 и 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении, Закон N 8-ФЗ), пункту 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ), а также свидетельствует о нарушении Администрацией положений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения материалов дела N 310-04-1292/2827-А/11 антимонопольным органом в отношении Администрации было вынесено решение от 29.12.2011 (исх. N Р/04/9 от 16.01.2012; с учетом определения от 10.04.2012 об исправлении опечатки), которым в действиях заявителя признано нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, и выдано предписание от 29.12.2011 (исх. N П/04-44-2 от 16.01.2012) об устранении нарушений путем приведения муниципальных правовых актов (Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории Муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" и устав Муниципального предприятия "Ритуальные услуги", утверждены соответственно распоряжениями главы Администрации Муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 04.10.2001 N 806 и от 29.05.2006 N 364) в соответствие с антимонопольным законодательством.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований, согласившись с выводом антимонопольного органа о нарушении Администрацией положений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 и части 1-5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Как следует из пункта 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Статьей 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

При этом согласно статье 4 названного Закона под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В силу статьи 9 Закона о погребении специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу или близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

В соответствии со статьей 25 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статья 29 Закона N 8-ФЗ). Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, именно органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Однако из положений статьи 25 Закона N 8-ФЗ не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

Таким образом, предоставление мест под захоронение на кладбищах, организация ритуальных услуг (в том числе организация оказания этих услуг) относятся исключительно к компетенции органов местного самоуправления и не могут быть делегированы хозяйствующему субъекту.

Судебными инстанциями по материалам дела установлено, что в соответствии с пунктом 2.1 Устава МП "Ритуальные услуги", утвержденного Распоряжением Главы администрации МО "Всеволожского муниципального района" Ленинградской области от 29.05.2006 N 364 (далее - Устав) предприятие создано с целью получения прибыли и удовлетворения общественных потребностей в продукции, работах, услугах путем осуществления следующих видов деятельности: благоустройство существующих и обустройство новых кладбищ; выделение мест под захоронение, само захоронение; содержание мест захоронений, их обустройство.

В оспариваемом решении УФАС Администрации вменяется наделение хозяйствующего субъекта - МП "Ритуальные услуг" - полномочиями органов местного самоуправления в вопросах похоронного дела, которые в силу пункта 22 статьи 14 Закона N 131-ФЗ отнесены к вопросам местного значения поселения, в том числе, полномочия по организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Подпунктом 22 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. В то же время, как правильно установил апелляционный суд, из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделение хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения названными Законами N 131-ФЗ и N 8-ФЗ не предусмотрена.

Антимонопольным органом установлено, что Администрация в нарушение вышеприведенных норм наделила МП "Ритуальные услуги" полномочиями по оформлению документов под отвод земельного участка для захоронения гроба с телом (пункт 5 Положения, пункт 2.1 Устава). Предприятию переданы вопросы, связанные с организацией похорон (пункт 6 Положения) и функция по содержанию мест захоронения (пункт 2.1 Устава). Кроме того, в соответствии с пунктом 7 Положения МП "Ритуальные услуги" наделены правом методического руководства по предоставлению ритуальных услуг иными хозяйствующими субъектами.

Данные обстоятельства, как обоснованно сделали вывод суды двух инстанций, свидетельствуют о передаче полномочий органа местного самоуправления по организации похоронного дела хозяйствующему субъекту в нарушение Закона N 131-ФЗ.

Более того, Администрация наделила также специализированную организацию контрольными функциями в отношении других хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по захоронению, и по сути являющихся конкурентами МП "Ритуальные услуги", что следует из пункта 8 Положения и свидетельствует о нарушением Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", где определен круг лиц и их компетенция в осуществлении контрольных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов.

Судами первой и апелляционной инстанций также установлено и материалами дела подтверждается, что созданная специализированная организация действует именно на территории муниципального района.

При таких обстоятельствах судебные инстанции с учетом позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в его постановлении от 18.05.2011 N 17206/10 по аналогичному делу, обоснованно признали противоречащими части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ действия Администрации по наделению МП "Ритуальные услуги" функциями органа местного самоуправления.

Доводы заявителя, приведенные в кассационной жалобе, свидетельствуют, по сути, о несогласии Администрации с установленными судами фактическими обстоятельствами дела и направлены на их иную оценку, что в кассационной инстанции не допускается.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств по правилам статьи 71 АПК РФ, требованиям Закона N 135-ФЗ, сделаны с учетом задач и целей антимонопольного регулирования.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия их выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Суды первой и апелляционной инстанций правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку.

С учетом изложенного кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения жалобы Администрации.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.07.2012 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2012 по делу N А56-8899/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Г.Е. Бурматова И.О. Подвальный