Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Бурматовой Г.Е.,
при участии от федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова" Заборской Ю.Е. (доверенность от 27.03.2013 N 01-613),
рассмотрев 08.04.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 12.09.2012 (судья Шишова Л.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2012 (судьи Мурахина Н.В., Осокина Н.Н., Чельцова Н.С.) по делу N А05-7570/2012,
установил:
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова" (место нахождения: 163002, г. Архангельск, наб. Северной Двины, 17, ОГРН 1022900517793; далее - учреждение, университет, САФУ) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. К. Либкнехта, 2, 142, ОГРН 1022900530696; далее - управление, УФАС) от 25.05.2012 N 02 - 04/2578 и предписания от 25.05.2012 N 02 - 04/2579 по делу N 09т-12.
Определениями от 18.06.2012 и 18.07.2012 на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Бизнесстрой" (место нахождения: 163000, г. Архангельск, наб. Северной Двины, 112, 3, ОГРН 1072901011435; далее - ООО "Бизнесстрой"), общество с ограниченной ответственностью "Солярисс" (место нахождения: 163000, г. Архангельск, пр. Дзержинского, 13, ОГРН 1022900514559; далее - ООО "Солярисс").
Решением суда от 12.09.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 27.11.2012, заявление учреждения удовлетворено, оспариваемые решение и предписание УФАС признаны недействительными. На основании статьи 201 АПК РФ суд обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права - положений статей 18.1, 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), статей 1, 2, 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), а также на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Управление считает оспариваемые ненормативные правовые акты законными и обоснованными, принятыми в соответствии с Законом о защите конкуренции в пределах своих полномочий.
По мнению УФАС, в рассматриваемом случае обязательность проведения учреждением конкурса на выполнение работ по ремонту помещений следует из положений Закона N 223-ФЗ и принятого учреждением Положения о закупках для нужд ФГАОУ ВПО "Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова", утвержденного решением наблюдательного совета университета (протокол от 29.02.2012 N 8-НС; далее - Положение о закупках, Положение). Управление также указывает, что в тексте оспариваемого решения подробно изложены выводы, основанные на полном и всестороннем рассмотрении жалобы, и приведены положения, нарушенные заявителем.
Антимонопольный орган считает ошибочными выводы судов о неправомерности принятия им к рассмотрению жалобы ООО "Бизнесстрой" и проведении внеплановой проверки всей закупки.
В судебном заседании представитель университета отклонил доводы жалобы.
Представители управления и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, университетом объявлен открытый конкурс на право заключения контракта на выполнение работ по ремонту его помещений по следующим лотам: - лот N 1. Ремонт помещений и инженерных коммуникаций в здании УК 2 САФУ, расположенном по адресу: г. Архангельск, ул. Смольный Буян, 7 (начальная цена контракта 44 823 004 руб.); - лот N 2. Ремонт помещений и инженерных коммуникаций в здании УК 8 САФУ, расположенном по адресу: г. Архангельск, пр. Ломоносова, 58 (начальная цена контракта 36 754 147 руб.); - лот N 3. Ремонт помещений и инженерных коммуникаций 2, 3 и 4 этажа в здании УЛК 6 САФУ, расположенном по адресу: г. Архангельск, Ленинградский пр., 40 (начальная цена контракта 42 502 219 руб.); - лот N 4. Ремонт помещений и инженерных коммуникаций в здании УК 7 САФУ, расположенном по адресу: г. Архангельск, ул. Урицкого, 68, стр. 3 (начальная цена контракта 31 738 395 руб.).
Согласно протоколу вскрытия конвертов с конкурсными заявками от 24.04.2012 N 93-2/13 на этой процедуре присутствовали представители участников размещения заказов (ООО "Солярисс", ООО "Бизнесстрой" и ООО "Градпроект").
В соответствии с указанным протоколом заявки на участие в конкурсе подали: по лоту N 1 - ОАО "Отделстрой", ООО "Бизнесстрой", ООО "СпецСтройПроект", ООО "Градпроект"; по лоту N 2 - ООО "Солярисс", ООО "Бизнесстрой", ООО "ИНЖСТРОЙ", ООО "Градпроект"; по лоту N 3 - ООО "Солярисс", ООО "Бизнесстрой", ООО "Градпроект"; по лоту N 4 - ООО "Солярисс", ООО "Бизнесстрой", ООО "ИНЖСТРОЙ", ООО "Градпроект".
Из указанного протокола следует, что все участники соответствовали требованиям, указанным в разделе 2 конкурсной документации, предъявляемым заказчиком к участникам размещения заказа (в том числе все участники в своих заявках представили документы, подтверждающие допуск к определенному виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства).
Из протокола рассмотрения, оценки и сопоставления заявок от 11.05.2012 N 94-2/12 следует, что открытый конкурс по лотам N 1, 2, 3 и 4 признан несостоявшимся в связи с тем, что по каждому из указанных лотов только один участник открытого конкурса, подавший заявку на участие в нем, допущен и признан участником конкурса. В связи с этим конкурсной комиссией решено заключить контракт по лоту N 1 с ОАО "Отделстрой", по лотам N 2, 3 и 4 с ООО "Солярисс"; при этом установить цену контракта, указанную в заявке соответствующего участника.
Поскольку заявка ООО "Бизнесстрой" по лотам N 1, 2, 3 и 4 отклонена (как несоответствующая требованиям заказчика), названное общество обратилось в УФАС с жалобой на действия конкурсной комиссии при проведении означенного открытого конкурса.
По результатам рассмотрения жалобы (в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции) УФАС принято решение от 25.05.2012 N 02-04/2578 по делу N 09т-12, согласно которому жалоба ООО "Бизнесстрой" признана обоснованной (по лотам N 2, 3, 4). Антимонопольный орган также решил выдать САФУ предписание и передать материалы дела по жалобе в прокуратуру Архангельской области.
Согласно предписанию управления от 25.05.2012 N 02-04/2579 по тому же делу университет обязан в срок до 25.06.2012 отменить протоколы вскрытия конвертов с конкурсными заявками от 24.04.2012 N 93-2/13 и рассмотрения, оценки и сопоставления заявок от 11.05.2012 N 94 - 2/12, подготовленных по результатам проведения открытого конкурса по лотам N 2, 3, 4.
Не согласившись с решением и предписанием УФАС по делу N 09т-12, университет обратился в арбитражный суд.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела, проверили полномочия управления (в связи с существом проверочного мероприятия) и указали на отсутствие у УФАС правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном системном истолковании требований Законов N 135-ФЗ и 223-ФЗ, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).
При рассмотрении спора по существу суды обоснованно исходили из того, что проведение данного открытого конкурса подчинено положениям Закона N 223-ФЗ, вступившего в силу с 01.01.2012.
В силу части 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Согласно пункту 1.4 Устава учреждения, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 19.05.2011 N 1665, университет является федеральным государственным автономным образовательным учреждением.
В пункте 1 части 2 Закона N 223-ФЗ определено, что он устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг для определенных лиц, в том числе и для автономных учреждений.
Как указано в части 4 статьи 8 Закона N 223-ФЗ, в случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу названного Федерального закона заказчик (за исключением заказчиков, указанных в частях 5 - 8 названной статьи) не разместил в порядке, установленном Законом N 223-ФЗ, утвержденное положение о закупке, заказчик при закупке руководствуется положениями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) до дня размещения утвержденного положения о закупке.
В рассматриваемом случае наблюдательным советом САФУ 29.02.2012 утверждено соответствующее Положение о закупках для своих нужд.
В соответствии с пунктами 1 и 2 приказа ректора САФУ от 29.03.2012 N 227 указанное Положение введено в действие с 01.04.2012; Положение о закупках, утвержденное приказом ректора от 01.09.2010 N 241, признано утратившим силу с 01.04.2012. Спорный конкурс объявлен приказом ректора САФУ от 30.03.2012 N 256, согласно которому утверждены конкурсная документация и состав конкурсной комиссии.
Оценив данные документы, суды обоснованно сочли, что при закупке товаров, работ, услуг с 01.04.2012 университету надлежало руководствоваться Положением о закупках от 29.02.2012.
В силу статьи 6 Закона N 223-ФЗ контроль за соблюдением требований названного Федерального закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Согласно части 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ участник закупки вправе обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг.
Вместе с тем (согласно части 10 означенной статьи) участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:
1) неразмещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению на таком официальном сайте, или нарушения сроков такого размещения;
2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;
3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного на официальном сайте положения о закупке и без применения положений Закона N 94-ФЗ.
Таким образом, правовое значение имеет как установленный антимонопольным органом порядок для соответствующего обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.
По настоящему делу суды сделали обоснованные выводы о том, что в жалобе ООО "Бизнесстрой" отсутствовали ссылки на нарушения, перечисленные в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ; такие нарушения не были выявлены УФАС и в ходе проверки, проведенной по этой жалобе.
Более того, как следует из материалов дела, в рамках проверочного мероприятия управлением не выявлены те или иные нарушения антимонопольного законодательства (в частности, статьи 17 Закона о защите конкуренции).
В настоящее время порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.
Согласно части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам названной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В соответствии с частью 2 названной статьи действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.
В данном случае с учетом специальной нормы, закрепленной в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, у участника закупки (ООО "Бизнесстрой") отсутствовало право на обращение с жалобой в антимонопольный орган, а последний не выявил оснований для возбуждения антимонопольного производства в порядке, установленном главой 9 Закона N 135-ФЗ.
Кроме того, суды обратили внимание на то, что в мотивировочной части оспариваемого решения (при оценке отдельных положений конкурсной документации и содержания заявок ООО "Солярисс") не указано, какие нормы Положения о закупках от 29.02.2012 или иных локальных актов нарушены конкурсной комиссией при рассмотрении заявок ООО "Солярисс".
В связи с этим суды правомерно исходили из недопустимости неопределенного восприятия адресатом ненормативного правового акта содержания отраженных в таком акте формулировок, которые не позволяют однозначно определить, какие именно действия являются незаконными и кем они совершены.
Суды также последовательно оценили выявленные управлением в ходе проверки обстоятельства и дали им надлежащую оценку.
Так, из решения управление следует, что ООО "Солярисс" было неправомерно допущено к участию в открытом конкурсе, поскольку в нарушение подпункта "д" пункта 6.1 раздела 6 конкурсной документации в его заявках копия выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, от 27.12.2010 N 0146.02 - 2010 - 2901098228-С-153 представлена без приложения. При этом УФАС не приняло довод университета о наличии в заявках ООО "Солярисс" копии другого свидетельства от 23.04.2012 N 0146.03 - 2012 - 2901098228-С-153 с обязательным приложением к нему, в связи с тем, что копия такого свидетельства представлена на обратной стороне листа 29 тома 1 заявок общества, не имеет сквозной нумерации, и, следовательно, по мнению управления, не могла быть принята конкурсной комиссией во внимание и учтена при подведении результатов конкурса.
Этот вывод управления правильно оценен судом как безосновательный ввиду частей 1 и 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ и статуса Положения о закупках.
Положение о закупках является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
Согласно части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым
