Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 мая 2013 г. N Ф07-793/13 по делу N А21-3156/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Любченко И.С., Подвального И.О.,

при участии от правительства Калининградской области Сафонова Ю.М. (доверенность от 26.12.2012 N 60-Д), Хроленко О.С. (доверенность от 02.04.2013 N 36-Д), Денисовой Л.Г. (доверенность от 26.12.2012 N 62-Д), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области Кучушева К.А. (доверенность от 26.09.2012 N 5019/02), от Агентства главного распорядителя средств бюджета Калининградской области Хроленко О.С. (доверенность от 02.04.2013),

рассмотрев 14.05.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2012 по делу N А21-3156/2012 (судьи Савицкая И.Г., Лопато И.Б., Семенова А.Б.),

установил:

Правительство Калининградской области, место нахождения: 236007, Калининградская область, город Калининград, улица Д. Донского, дом 1, ОГРН 1023900771300 (далее - Правительство), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением (с учетом уточнения) о признании недействительными пунктов 2 и 3 решения от 22.03.2012 N АМЗ-19/2012, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области, место нахождения: 236006, город Калининград, улица Барнаульская, дом 4, ОГРН 1023901001552 (далее - Управление).

Правительство также обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об обжаловании предписания Управления от 22.03.2012 N 15-амз/2010 (дело N А21-3157/2012).

Определением от 28.04.2012 по ходатайству антимонопольного органа суд первой инстанции в соответствии с частью 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединил дела с присвоением номера А21-3156/2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены агентство главного распорядителя средств бюджета Калининградской области, место нахождения: 236007, Калининградская область, город Калининград, улица Д. Донского, дом 1, ОГРН 1053900198791 (далее - Агентство), государственное автономное учреждение Калининградской области "Центр социальной рекламы и информационных технологий", место нахождения: 236006, Калининградская область, город Калининград, Московский проспект, дом 95, ОГРН 1103925012806 (далее - Учреждение, ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий"), агентство по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческими организациями Калининградской области, место нахождения: 236007, город Калининград, улица Д. Донского, дом 1, ОГРН 1103925024983 (далее - Агентство по внутренней политике).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.10.2012 (судья Зинченко С.А.) в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением апелляционного суда от 25.12.2012 решение суда от 03.10.2012 отменено. Апелляционный суд признал недействительными пункты 2 и 3 решения Управления от 22.03.2012 N АМЗ-19/2012 и предписание от 22.03.2012 N 15-амз/2010.

В кассационной жалобе Управление просит отменить постановление апелляционного суда от 25.12.2012 и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, а также на несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела. Податель жалобы считает законным и обоснованным вменение заявителю нарушений требований антимонопольного законодательства в связи не соблюдением Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представители Правительства возражали против удовлетворения жалобы.

Третьи лица извещены о времени и месте рассмотрения жалобы надлежащим образом, однако своих представителей не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие.

В судебном заседании на основании статьи 48 АПК РФ суд кассационной инстанции, оценив представленные документы о реорганизации агентства по внутренней политике, произвел процессуальную замену агентства по внутренней политике на его правопреемника - министерство по муниципальному развитию и внутренней политике Калининградской области, место нахождения: 236007, Калининград, ул. Д. Донского, 1, ОГРН 1123926079969, по факту реорганизации юридического лица в форме слияния (указ губернатора Калининградской области от 25.09.2012 N 212 "О внесении изменений и дополнений в указ губернатора Калининградской области от 15.11.2010 N 358"; копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц от 07.05.2013).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Управление проанализировало информацию о выделении правительством Калининградской области бюджетных средств для размещения государственного заказа (конкурса на освещение его деятельности в средствах массовой информации) через ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" и возбудило дело N АМЗ-19/2012 по признакам нарушения Правительством, Агентствами и Учреждением частей 1 и 3 статьи 15, статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Решением от 22.03.2012 N АМЗ-19/2012 Управление прекратило рассмотрение дела в отношении Правительства, Агентства, Агентства по внутренней политике, ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" в связи с отсутствием в их действиях нарушения части 3 статьи 15, 16 Закона N 135-ФЗ, а также в отношении Агентства, Агентства по внутренней политике, ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" в связи с отсутствием в их действиях нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Правительство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с принятием постановления от 13.02.2012 N 58 "О внесении изменения в целевую программу Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 года)", содержащего положение о выделении на бесконкурсной основе ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб., приводящего к ограничению конкуренции на рынке предоставления услуг специализированных организаций по организации и проведению торгов.

На основании этого решения Правительству выдано предписание от 22.03.2012 N 15-амз/2010, обязывающее Правительство в срок до 30.03.2012 устранить выявленные нарушения путем внесения изменений в постановление от 13.02.2012 N 58 в части отмены положения о выделении ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. на освещение различных сфер деятельности Правительства Калининградской области, а также в срок до 01.05.2012 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на всех этапах реализации целевой программы "Развитие культуры Калининградской области (2007 - 2013 годы)" по вопросу освещения различных сфер деятельности заявителя.

Не согласившись с законностью пунктов 2 и 3 решения антимонопольного органа и выданного предписания, Правительство обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, поскольку огласился с позицией антимонопольного органа.

Апелляционный суд отменил решение суда от 03.10.2012, удовлетворил заявленные требования, указал на отсутствие у Управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи соответствующего предписания.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, оценив доводы кассационной жалобы, пришел к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

На основании постановления правительства Калининградской области от 31.03.2010 N 152 "О создании государственного автономного учреждения Калининградской области "Центр социальной рекламы и информационных технологий" создано ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий". Согласно пункту 1.2 устава (в редакции приказа агентства по внутренней политике от 21.10.2011 N 55/11) Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере массовой информации и культуры в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере средств массовой информации и культуры.

ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" с 01.01.2012 осуществляет размещение заказов на закупки товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон N 223-ФЗ), приказом Учреждения от 30.12.2011 N 18.

Постановлением Правительства Калининградской области от 09.03.2007 N 100 утверждена целевая программа Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)".

Правительством Калининградской области принято постановление от 12.09.2011 N 683 "О порядке определения объема и условия предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели".

Согласно Постановлению Правительства Калининградской области от 13.02.2012 N 58 "О внесении изменений в целевую программу Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)" ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" в качестве получателя средств областного бюджета и субсидий на иные цели выделены средства иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. для реализации мероприятий по освещению различных сфер деятельности Правительства Калининградской области, в том числе подготовка, размещение, прокат, трансляция информационных проектов средств массовой информации в формате интервью, репортажей, тематических программ, публикаций, роликов, социальной рекламы и другое, разработка, подготовка, изготовление и размещение фото-, видео-, аудиоматериалов и продукции, фильмов, объявлений, статей, роликов социальной рекламы и другое.

В связи с этим ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" опубликовало извещение о проведении конкурса на право заключения договоров по 13 лотам.

По мнению антимонопольного органа, оказание услуг по освещению в средствах массовой информации деятельности заявителя осуществляется во исполнение региональной целевой программы "Развитие культуры Калининградской области (2007 - 2013 годы)" и представляет собой государственную нужду - нужду субъекта Российской Федерации. Управление считает, что закупка перечисленных выше работ и услуг для соответствующих целей должна была осуществляться заказчиком - правительством Калининградской области на основании положений Закона N 94-ФЗ. А ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" вправе размещать заказ в качестве заказчика по перечисленным выше лотам только для удовлетворения собственных нужд, а не нужд Калининградской области в лице Правительства.

В данном же случае Управление посчитало, что Правительство, выделив Учреждению субсидии на иные цели, фактически наделило его функциями специализированной организации применительно к статье 6 Закона N 94-ФЗ, осуществляющей проведение торгов в целях размещения государственного заказа для заключения контрактов на оказание услуг, направленных на реализацию государственных нужд Калининградской области, а также нужд Правительства. Антимонопольный орган считает, что в пределах географических границ Калининградской области уже существует конкурентоспособный товарный рынок по оказанию услуг специализированными организациями.

Апелляционный суд обоснованно не согласился с квалификацией Управлением как противоправных, ограничивающих конкуренцию на рынке услуг по проведению торгов действий Правительства по выделению ГАУ "Центр социальной рекламы и информационных технологий" иной субсидии в целях освещения в средствах массовой информации различных сфер его деятельности и последующего проведения Учреждением конкурсных процедур и не поддержал выводы суда первой инстанции.

В данном случае апелляционный суд правомерно исходил из следующего.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Федеральным законом Российской Федерации от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 174-ФЗ субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах), может создаваться автономное учреждение.

На основании части 7 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 этой же статьи.

Пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Согласно пункту 1 статьи 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Согласно статье 1 Закона N 223-ФЗ целями регулирования данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц (заказчиков) в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В пункте 1 части 2 Закона N 223-ФЗ определено, что он устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг для определенных лиц, в том числе и для автономных учреждений.

Судами установлено, что ГАУ создано в соответствии со статьей 120 ГК РФ, частью 3 статьи 5 Закона N 174-ФЗ, статьей 12.1 Закона Калининградской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Калининградской области" в целях реализации положений Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 8-ФЗ).

В пункте 2.1 Устава Учреждения определены основные цели деятельности Учреждения, к которым, в частности отнесены осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сфере массовой информации и культуры, а также обеспечение прав граждан на свободное получение информации путем оказание государственных услуг по предоставлению достоверных сведений населению Калининградской области о деятельности государственных органов в социальной, экономической, общественно-политической сфере.

Проанализировав положения Закона N 8-ФЗ, Закона N 174-ФЗ, применительно к сфере деятельности созданного Правительством Учреждения и его полномочиям по реализации целевой программы, а также признав обоснованность обеспечения Правительством финансирования его деятельности, суд апелляционной инстанции правомерно заключил, что созданное Учреждение действует в интересах Правительства в строго определенных финансовых рамках. Вывод антимонопольного органа о наделении Учреждения статусом специализированной организации противоречит фактическим обстоятельствам.

Суд с учетом конкретных обстоятельств обоснованно отметил, что Учреждение правомерно освоило выделенные денежные средства, а проведение им конкурса в соответствии с Законом о закупках обеспечило соблюдение конкуренции на рынке заказанных услуг.

В данном случае Управление не выявило каких-либо нарушений при создании Учреждения и финансировании его деятельности для разрешения делегированных ему вопросов в интересах Правительства. В данном случае Правительство действовало в пределах полномочий и законодательных требований, в том числе Закона N 135-ФЗ.

Установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Кассационная инстанция считает, что в данном случае Управлением не выявлена значимая конкурентная среда как по субъектам рынка, так и по объективному (предметному) ее содержанию применительно к услугам, связанным с проведением торгов.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В рассматриваемом случае при квалификации действий Правительства применительно к статье 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган не обосновал наступление или возможность наступления реальных негативных последствий для конкурентной среды.

При таких обстоятельствах оспариваемые акты Управления нельзя признать законными и обоснованными, отвечающими целям антимонопольного регулирования.

Постановление апелляционного суда вынесено в соответствии с правильно установленными обстоятельствами дела, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, и с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права.

Оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2012 по делу N А21-3156/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

И.С. Любченко И.О. Подвальный