Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2012 г. N 13АП-21388/12

г. Санкт-Петербург

25 декабря 2012 г.

Дело N А21-3156/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 декабря 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Беляевой Ю.А.,

при участии:

от заявителя: Воробьев А.В. по доверенности от 29.12.2011 N 97-Д, Сафонов Ю.М. по доверенности от 29.12.2011 N98-Д, Хроленко О.С. по доверенности от 29.11.2011 N 56-Д, Денисова Л.Г. по доверенности от 99-Д;

от заинтересованного лица: Кучушев К.А. по доверенности от 25.09.2012 N 5019/02;

от третьих лиц: агентство главного распорядителя: Хроленко О.С. по доверенности от 07.12.2012 N 6101/1; остальные извещены, не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-21388/2012) Правительства Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 03.10.2012 по делу N А21-3156/2012 (судья Зинченко С.А.), принятое

по заявлению Правительства Калининградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области

третьи лица: Агентство по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческими организациями Калининградской области, государственное автономное учреждение Калининградской области "Центр социальной рекламы и информационных технологий", Агентство главного распорядителя средств бюджета Калининградской области

об оспаривании решения в части и предписания

установил:

Правительство Калининградской области (местонахождения: 236007, Калининград, ул. Д. Донского, д. 1, основной государственный регистрационный номер 1023900771300; далее - правительство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 2, 3 и 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (местонахождения: 236006, Калининград, Московский пр-кт, д. 95, основной государственный регистрационный номер 1023901001552; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 22.03.2012 N АМЗ-19/2012.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц суд первой инстанции привлек Агентство главного распорядителя средств бюджета Калининградской области (местонахождения, 236007, Калининград, ул. Д. Донского, 1; далее - агентство главного распорядителя средств бюджета), государственное автономное учреждение Калининградской области "Центр социальной рекламы и информационных технологий" (местонахождение: 236006, Калининград, Московский пр., д. 95, основной государственный регистрационный номер 1103925012806; далее - учреждение, ГАУ), Агентство по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческими организациями Калининградской области (местонахождения: 236007, Калининград, ул. Д. Донского, д. 1; далее - агентство по внутренней политике).

Одновременно в рамках арбитражного дела N А21-3157/2012 правительство оспорило законность вынесенного на основании вышеназванного решения предписания УФАС от 22.03.2012 N 15-амз/2010. К участию в этом деле в качестве заинтересованных лиц суд также привлек агентства и учреждение.

Определением от 28.04.2012 по ходатайству антимонопольного органа суд первой инстанции в соответствии с частью второй статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Р) объединил настоящий спор с делом N А21-3157/2012 с присвоением номера А21-3156/2012 (том дела 3, листы 125-126).

Определением от 20.06.2012 по ходатайству заявителя суд привлек агентства и учреждение к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

В ходе судебного разбирательства в первой инстанции правительство уточнило заявленные требования и просило признать недействительными пункты 2 и 3 решения управления от 22.03.2012 по делу N АМЗ-19/2012 и выданное на его основании предписание. Уточнения приняты судом первой инстанции к производству.

Решением от 03.10.2012 суд в удовлетворении заявления отказал.

В апелляционной жалобе правительство, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, просит решение от 03.10.2012 по настоящему делу отменить и принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ее податель указывает на ошибочность вывода суда, сделанного по результатам оценки Устава учреждения в старой редакции, о том, что освещение в средствах массовой информации деятельности заявителя не являлось потребностью самого ГАУ в рамках осуществляемой им деятельности. По мнению правительства, поскольку затраты по вышеприведенному вопросу не включены в государственное задание учреждения и не относятся к публичным обязательствам перед физическими лицами, то уполномоченный орган правомерно в строгом соответствии с действующим региональным нормативным регулированием определило в Целевой программе Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)", утвержденной постановлением от 09.03.2007 N 100, именно ГАУ в качестве получателя средств иной субсидии для осуществления уставной деятельности. Как полагает заявитель, суд неправомерно распространил на спорные правоотношения положения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), проигнорировав необходимость применения к ним норм Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках). Податель жалобы ссылается и на то, что в рассматриваемом случае ГАУ не может рассматриваться в качестве хозяйствующего субъекта, так как закупка соответствующих услуг производилась им на безвозмездной основе. С учетом перечисленного, по мнению правительства, УФАС не доказало, что принятие им постановления от 13.02.2012 N 58 "О внесении изменения в целевую программу Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)", содержащего положение о выделении на бесконкурсной основе учреждению иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб., повлекло наступление негативных последствий для конкуренции, привело к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на рынке специализированных организаций. Кроме того, как полагает заявитель, антимонопольный орган должным образом не исследовал товарный рынок, на котором ему вменено совершение противоправных деяний.

ГАУ и агентство по внутренней политике, извещенные о времени и месте судебного заседания по правилам статьи 123, абзаца 2 части 1 статьи 121 АПК РФ, пункта пятого постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела без их участия.

В судебном заседании представители правительства настаивали на доводах апелляционной жалобы.

Представитель агентства главного распорядителя средств бюджета поддержал позицию заявителя.

Представитель управление просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судом апелляционной инстанции в порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании от 11.12.2012 объявлялся перерыв до 18.12.2012 до 12 час. 50 мин.

После перерыва судебное разбирательство продолжено апелляционной инстанции в том же составе суда и с ранее участвовавшими представителями сторон.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, в результате проведенного анализа информации, содержащейся в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, о выделении Правительством Калининградской области бюджетных средств (9.4 млн. руб.) для размещения государственного заказа (конкурса на освещение его деятельности в средствах массовой информации) через ГАУ управление приказом от 02.03.2012 N 48 возбудило дело N АМЗ-19/2012 по признакам нарушения заявителем, агентствами и учреждением частей 1 и 3 статьи 15, статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), (том дела 2, лист 13 оборот).

В рамках антимонопольного производства УФАС выявило следующее.

ГАУ образовано в качестве юридического лица (правовая форма - учреждение) в соответствии с постановлением Правительства Калининградской области от 31.03.2010 N 152 (том дела 3, лист 150).

Согласно пункту 1.2 Устава (в редакции приказа агентства по внутренней политике от 21.10.2011 N 55/11) учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере массовой информации и культуры в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере средств массовой информации и культуры (том дела 2, листы 70 оборот - 78).

Постановлением правительства от 09.03.2007 N 100 утверждена целевая программа Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2011 годы)".

12.09.2011 заявитель принял постановление N 683 "О порядке определения объема и условиях предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели".

Постановлением правительства от 13.02.2012 N 58 в названную выше Программу внесены изменения, согласно которым ГАУ как получателю средств областного бюджета и субсидий на иные цели выделены средства иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. для реализации мероприятий по освещению различных сфер деятельности заявителя, в том числе на подготовку, размещение, прокат, трансляцию информационных проектов средств массовой информации в формате интервью, репортажей, тематических программ, публикаций, роликов социальной рекламы и др.; на разработку, подготовку, изготовление и размещение фото-, видео-, аудиоматериалов и продукции, фильмов, объявлений, статей, роликов социальной рекламы и др. (том дела 2, листы 68-70).

Реализация положений постановления N 58 осуществляется путем субсидирования учреждения и проведения последним конкурса в соответствии с Законом о закупках и Положением о закупках товаров, работ, услуг для ГАУ, приказом учреждения от 30.12.2011 N 18, для выбора исполнителей мероприятий по освещения различных сфер деятельности правительства.

В связи с этим ГАУ опубликовало извещение о проведении конкурса на право заключения договоров по нижеперечисленным лотам (том дела 2, лист 79):

- лот N 1 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению в телеэфире информационных сообщений, материалов и программ о различных сферах деятельности правительства Калининградской области, начальная (максимальная) цена 1 850 000 руб.;

- лот N 2 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства на Интернет-ресурсах информационного агентства федерального уровня с начальной (максимальной) ценой в размере 500 000 руб.;

- лот N 3 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства на Интернет-ресурсах информационного агентства федерального уровня; начальная (максимальная) цена 500 000 руб.;

- лот N 4 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области на региональных полосах федеральной ежедневной газеты с начальной (максимальной) ценой контракта в сумме 1 750 000 руб.;

- лот N 5 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в региональной ежедневной газете; начальная (максимальная) цена 655 000 руб.;

- лот N 6 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в региональной еженедельной газете с начальной (максимальной) ценой в размере 300 000 руб.;

- лот N 7 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в региональной еженедельной газете; начальная (максимальная) цена 600 000 руб.;

- лот N 8 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области на региональных полосах федеральной еженедельной газеты с начальной (максимальной) ценой в сумме 300 000 руб.;

- лот N 9 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в региональной ежедневной газете; начальная (максимальная) цена 1 750 000 руб.;

- лот N 10 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области на региональных полосах федеральной ежедневной газеты с начальной (максимальной) ценой в размере 200 000 руб.;

- лот N 11 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в бесплатной региональной газете; начальная (максимальная) цена 600 000 руб.;

- лот N 12 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в эфире региональных радиостанций с начальной (максимальной) ценой в сумме 200 000 руб.;

- лот N 13 - выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в эфире региональных радиостанций; начальная (максимальная) цена 200 000 руб.

По мнению антимонопольного органа, оказание услуг по освещению в средствах массовой информации деятельности заявителя осуществляется во исполнение региональной целевой программы "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)" и представляет собой государственную нужду - нужду субъекта Российской Федерации. Следовательно, как указало УФАС, закупка перечисленных выше работ и услуг для соответствующих целей должна была осуществляться заказчиком - Правительством Калининградской области на основании положений Закона N 94-ФЗ.

Одновременно управление сослалось на то, что согласно Положению о закупках товаров, работ и услуг для ГАУ размещение заказа подразумевает процесс определения поставщика, исполнителя, подрядчика с целью определения наилучших условий заказа и заключения с ним договора для удовлетворения нужд самого учреждения как заказчика.

В связи с изложенным антимонопольный орган сделал вывод о том, что ГАУ вправе размещать заказ в качестве заказчика по перечисленным выше лотам только для удовлетворения собственных нужд, а не нужд Калининградской области в лице Правительства Калининградской области.

В данном же случае УФАС посчитало, что заявитель, выделив учреждению субсидии на иные цели, фактически наделил его функциями специализированной организации применительно к статье шестой Закона N 94-ФЗ, осуществляющей проведение торгов в целях размещения государственного заказа для заключения контрактов на оказание услуг, направленных на реализацию государственных нужд Калининградской области, а также нужд Правительства Калининградской области.

Однако, как указал антимонопольный орган, в пределах географических границ Калининградской области уже существует конкурентоспособный товарный рынок по оказанию услуг специализированными организациями.

Следовательно, по мнению управления, отсутствие статуса специализированной организации и фактическое исполнение ГАУ полномочий такого хозяйствующего субъекта на исследованном рынке по проведению торгов, с учетом специального субсидирования учреждения для этого приводит к ограничению конкуренции на названном рынке.

Поэтому действия правительства по выделению на бесконкурсной основе ГАУ иной субсидии в целях освещения в средствах массовой информации различных сфер его деятельности и последующее проведение учреждением конкурсных процедур квалифицированы антимонопольным органом как противоправные, ограничивающие конкуренцию среди хозяйствующих субъектов, действующих на рынке услуг по проведению торгов (специализированных организаций).

Решением от 22.03.2012 N АМЗ-19/2012 в пункте первом УФАС прекратило рассмотрение дела в отношении правительства, агентств и учреждения ввиду отсутствия в рассмотренных деяниях нарушения части третьей статьи 15 и статьи 16 Закона N 135-ФЗ, а также в отношении агентств и ГАУ в связи с отсутствием в их поведении нарушений части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ (том дела 1, листы 13-20). В пункте втором названного ненормативного акта антимонопольный орган признал заявителя нарушившим часть первую статьи 15 Закона N 135-ФЗ при принятии постановления от 13.02.2012 N 58 "О внесении изменения в целевую программу Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)", содержащего положение о выделении на бесконкурсной основе учреждению иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб., приводящего к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированных организаций по подготовке и проведению торгов.

Предписанием от 22.03.2012 N 15-амз/2010 управление обязало правительство устранить выявленное нарушение антимонопольного законодательства для чего в срок до 30.03.2012 внести изменения в постановление от 13.02.2012 N 58 путем отмены положения о выделении ГАУ иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. на освещение различных сфер деятельности Правительства Калининградской области, а также в срок до 01.05.2012 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на всех этапах реализации целевой программы "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)" по вопросу освещения различных сфер деятельности заявителя.

Не согласившись с законностью пунктов 2 и 3 решения антимонопольного органа и выданного предписания, Правительство Калининградской области обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что действие Закона о закупках распространяется на закупку товаров (работ, услуг) автономными учреждениями в случае, если такие товары (работы, услуги) приобретаются для удовлетворения потребностей этих организаций. При наличии же у субъекта Российской Федерации как государственного заказчика самостоятельной нужды в товарах (работах, услугах) применению подлежат нормы Закона N 94-ФЗ. Проанализировав положения действующего законодательства (федерального и регионального), Устава учреждения, суд сделал вывод о том, что освещение в средствах массовой информации деятельности заявителя не является потребностью непосредственно ГАУ, а представляет собой нужду Калининградской области применительно к части первой статьи 3 Закона N 94-ФЗ. Следовательно, как указал суд первой инстанции, государственным заказчиком должно выступать правительство, а не учреждение. Суд также сослался на то, что в силу пункта четвертого Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 12.09.2011 N 683, предоставление субсидий на иные цели осуществляется на основании соглашения, заключаемого между агентством главного распорядителя средств бюджета и учреждением, которого в настоящем споре не имеется. Одновременно суд первой инстанции отклонил довод заявителя о том, что субсидия выделена на иные цели согласно вышеназванному постановлению, так как субсидирование ГАУ для освещения в средствах массовой информации деятельности правительства имело своей направленностью обеспечение государственной нужды Калининградской области, то есть никоим образом не касается целей предоставления иных субсидий, перечисленных в пункте втором постановления N 683. С учетом перечисленного суд согласился с позицией УФАС о том, что выделение правительством учреждению иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. для освещения в средствах массовой информации его деятельности приводит к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированными организациями по подготовке и проведению торгов, и, как следствие, свидетельствует о нарушении заявителем части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене в свете следующего.

Пункт второй части первой статьи 1 Закона N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона N 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В рамках выявления нарушения части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ подлежит установлению следующее: принятый органом или иным поименованным субъектом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно такому лицу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган либо соответствующий субъект, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратное.

Одновременно следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Суд апелляционной инстанции выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что принятие правительством постановления от 13.02.2012 N 58 "О внесении изменения в целевую программу Калининградской области "Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)", содержащего положение о выделении на бесконкурсной основе учреждению иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб., повлекло ограничение конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированных организаций по подготовке и проведению торгов.

В соответствии с пунктом первым Уставного закона Калининградской области от 12.10.2011 N 42 "О Правительстве Калининградской области" Правительство Калининградской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Калининградской области.

В силу пункта второго вышеназванного акта Правительство Калининградской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Калининградской области, уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области и иных нормативных правовых актов Калининградской области на территории Калининградской области.

Согласно пункту первому статьи 38 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информации к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления регламентируются положениями Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 8-ФЗ).

В силу статьи первой названного Закона для целей его правового регулирования значимы, в частности, следующие правовые дефиниции: информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности (подпункт 1); пользователь информацией - гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом (подпункт 3).

В статье четвертой Закона N 8-ФЗ определены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к которым отнесены, в том числе открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления.

При этом в соответствии со статьей шестой Закона N 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться и посредством обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации.

Согласно статье 9 Федерального закона N 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами, органами местного самоуправления. Государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется с учетом требований настоящего Федерального закона в порядке, установленном государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов Калининградской области регулируются положениями Закона Калининградской области от 06.07.2002 N 164 "О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 164).

Способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов Калининградской области перечислены в главе 2 названного Закона Калининградской области, а именно: обнародование (опубликование) информации, опубликование правовых актов, информации об основных текущих решениях и официальных событиях, опубликование бюджетного послания, информационных материалов, посредством размещения информации в сети "Интернет", в помещениях, занимаемых государственными органами, в библиотечных и архивных фондах, присутствие на заседаниях коллегиальных государственных органов и на заседаниях коллегиальных органов государственных органов, представление информации по запросу пользователей.

Исходя из перечисленных норм, праву граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц корреспондирует обязанность перечисленных лиц обеспечить своевременный и надлежащий доступ к информации, касающейся их деятельности. Таким способом реализуются вышеозвученные основные принципы Закона N 8-ФЗ.

В соответствии со статьей 16 Закона Калининградской области N 42 правительство Калининградской области принимает решение о создании специализированного автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности Калининградской области.

Пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Федеральным законом Российской Федерации от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (часть первая статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ).

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части первой статьи 2 (часть 7 статьи Закона N 174-ФЗ).

Как следует из материалов дела, ГАУ создано в соответствии со статьей 120 ГК РФ, частью третьей статьи пятой Закона N 174-ФЗ, статьей 12.1 Закона Калининградской области "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Калининградской области" в целях реализации положений Закона N 8-ФЗ (постановление Правительства Калининградской области от 31.03.2010 N152; том дела 3, лист 150).

Выше уже приводилось, что согласно пункту 1.2 Устава (в редакции приказа агентства по внутренней политике от 21.10.2011 N 55/11) учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере массовой информации и культуры в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере средств массовой информации и культуры (том дела 2, листы 70 оборот - 78).

В пункте 2.1 Устава определены основные цели деятельности ГАУ, к которым, в частности отнесены осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сфере массовой информации и культуры, а также обеспечение прав граждан на свободное получение информации путем оказание государственных услуг по предоставлению достоверных сведений населению Калининградской области о деятельности государственных органов в социальной, экономической, общественно-политической сфере.

Аналогичное положение продекларировано и в пункте 2.2 Устава учреждения, закрепляющего предмет его деятельности.

Ни в рамках антимонопольного производства, ни в ходе судебного разбирательства управление не оспаривало право субъекта Российской Федерации, предусмотренное Законом N 174-ФЗ, для осуществления им возложенных законодателем полномочий и обязанностей как органа государственной власти создавать для этого отдельное автономное учреждение с обязательным обеспечением его финансированием для разрешения делегированных образованному субъекту вопросов, равно как право правительства на образование ГАУ.

Следовательно, поскольку учреждение, прежде всего, создано для исполнения определенного управленческого полномочия субъекта Российской Федерации, а именно: для удовлетворения его потребностей по своевременному и качественному освещению деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации в соответствии с требованиями Закона N 8-ФЗ, то у него не может быть в соответствующей части отличных от этих лиц интересов в рамках финансируемой и осуществляемой самостоятельно деятельности.

Тот факт, что спорные денежные средства в виде субсидий, выделенные на основании постановления правительства N 58, по своей правовой природе в полной мере совпадают с основным предметом ведения ГАУ, подтверждается самим нормативным актом и характером их последующего освоения.

Поэтому позиция антимонопольного органа о том, что учреждение с учетом произведенного субсидирования, по сути, приобрело статус специализированной организации, противоречит вышеприведенным нормам и фактическим обстоятельствам дела.

В связи с этим ошибочным представляется и вывод суда первой инстанции о том, что заказчиком в спорных отношениях должно являться не ГАУ, а заявитель в соответствии с положениями Закона N 94-ФЗ, отказавшийся от исполнения таких функций путем их адресации специально образованному им юридическому лицу - учреждению. Наоборот, учреждение правомерно освоило выделенные правительством средства в соответствии с положениями Закона о закупках, тем самым обеспечив конкуренцию на рынке заказанных им услуг.

Более того, указывая на необходимость выбора заявителем специализированной организации для соответствующих целей посредством проведения конкурентных процедур, управлением проигнорировано, что в таком случае правительство понесет двойное расходование бюджетных средств: на финансирование уже созданного для этого ГАУ и оплату услуг стороннего юридического лица при наличии организации, уже призванной обеспечить выполнение подобных функций. Таким образом, предложенный УФАС вариант не согласуется с общими принципами бюджетного законодательства.

Апелляционная инстанция признает несостоятельной ссылку суда первой инстанции о нарушении заявителем Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 12.09.2011 N 683, при предоставлении ГАУ спорных субсидий.

Как правильно указал суд, названный Порядок, разработанный в соответствии с абзацем вторым пункта первого статьи 78.1 БК РФ, регламентирует определение объема и условия предоставления субсидий из областного бюджета бюджетным и автономным учреждениям Калининградской области на цели, не связанные с выполнением бюджетными и автономными учреждениями Калининградской области государственного задания и возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнения работ).

Согласно пункту второму Порядка субсидии на иные цели предоставляются из областного бюджета в соответствии с законом о бюджете на соответствующий финансовый период либо постановлением Правительства Калининградской области, в которых указываются цели предоставления субсидий, в том числе:

1) на осуществление капитального ремонта и приобретение основных средств, не включаемых в нормативные затраты, связанные с выполнением государственного задания;

2) на возмещение ущерба в случае чрезвычайной ситуации;

3) на организацию разовых мероприятий, проводимых в рамках целевых программ, не включаемых в государственное задание;

4) на иные затраты, не включаемые в нормативные затраты, связанные с выполнением государственного задания, а также не относящиеся к публичным обязательствам перед физическим лицом, подлежащим исполнению в денежной форме.

Условием предоставления учреждениям субсидий на иные цели является отсутствие в нормативных затратах на оказание государственных услуг (выполнение работ) данных расходов (п. 3).

В силу пункта четвертого Порядка предоставление субсидий на иные цели осуществляется на основании соглашения, заключаемого между агентством главного распорядителя средств бюджета и учреждением.

В данном случае материалами дела подтверждается и правительством, агентствами, ГАУ не оспаривается отсутствие подобного соглашения для перечисления учреждению спорных субсидий.

Однако, принимая во внимание направленность субсидий и их взаимосвязь с основной деятельностью ГАУ как реализующего функции правительства в соответствующей части, такое неправильное распределение бюджетных средств (даже если согласиться с его наличием) может свидетельствовать о нарушении уполномоченными органами требований бюджетного законодательства, контроль за соблюдением которого находится вне полномочий антимонопольного органа.

При таком положении апелляционная инстанция считает, что управление не доказало наличия во вменяемых в вину деяниях заявителя так называемого "антиконкурентного" компонента, позволяющего квалифицировать его поведение как нарушение требований части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В связи с этим решение суда первой инстанции как основанное на выводах, не соответствующих обстоятельствам дела, подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об удовлетворении заявления правительства.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 03.10.2012 по делу N А21-3156/2012 отменить.

Признать недействительными пункты 2, 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области от 22.03.2012 N АМЗ-19/2012 и предписание от 22.03.2012 N 15-амз/2010.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова