Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 июля 2013 г. N Ф07-3519/13 по делу N А05-14967/2012

16 июля 2013 г.

Дело N А05-14967/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Блиновой Л.В., Любченко И.С.,

рассмотрев 09.07.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2013 по делу N А05-14967/2012 (судьи Мурахина Н.В., Осокина Н.Н., Пестерева О.Ю.),

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", место нахождения: 107144, Москва, Новая Басманная ул., д. 2, ОГРН 1037739877295 (далее - Общество, ОАО "РЖД"), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания от 29.08.2012 N 07-44-02/390 (далее - Предписание) об устранении выявленных нарушений Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, место нахождения: 190068, Санкт-Петербург, пр Римского-Корсакова, д. 39, ОГРН 1097847327709 (далее - Управление).

Решением суда первой инстанции от 12.12.2012 (судья Бекарова Е.И.) заявленные требования ОАО "РЖД" удовлетворены.

Постановлением от 02.04.2013 апелляционный суд указанное решение отменил и в удовлетворении заявления Обществу отказал.

В кассационной жалобе ОАО "РЖД" просит отменить вынесенное постановление апелляционной инстанции, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Стороны, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность постановления апелляционной инстанции проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной в период с 15.08.2012 по 29.08.2012 плановой документарной проверки деятельности железнодорожной станции Онега Обществу выдано оспариваемое предписание, которым в целях устранения выявленных нарушений Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) и "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43). В данном случае заявителю предписано выполнить следующее.

Установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) или транспортных средств (далее - ТС), доступ в который физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (пункт 3.1 Предписания).

Установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ или ТС (пункт 3.2 Предписания).

Установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 3.3 Предписания).

Установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 3.4 Предписания).

Установить в целях обеспечения транспортной безопасности схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и /или ее секторов, критических элементов ОТИ и ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 3.5 Предписания).

Разработать, утвердить и реализовать план обеспечения транспортной безопасности станции Онега как объекта транспортной инфраструктуры (пункт 3.6 Предписания).

Не согласившись с данным Предписанием, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные Обществом требования, мотивировав свое решение тем, что все указанные в Предписании действия должны проводиться только после проведения категорирования и оценки уязвимости ОТИ.

Апелляционный суд на основании пунктов 2, 3, 5 и 6 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, утвержденного приказом Минтранса России от 11.02.2010 N 34 (далее - Приказ N 34), а также пунктов 5.25.1 - 5.25.5, 5.7 и 5.8 Требований N 43 пришел к выводу о том, что "именно на Общество, как субъект транспортной инфраструктуры, возложена обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости ОТИ или ТС, а также по разработке и утверждению плана обеспечения проведения транспортной безопасности с учетом наличия такого обстоятельства, что включение ОТИ в Реестр категорированных ОТИ, присвоение категории ОТИ, утверждение оценки уязвимости ОТИ осуществляется соответствующими государственными органами (присвоение категории) и специализированными организациями (оценка уязвимости); на Общество возложена обязанность по инициированию категорирования и обеспечению проведения оценки уязвимости ОТИ и/или ТС", в связи с чем признал спорное Предписание законным и отменил решение суда первой инстанции.

Кассационная инстанция находит постановление апелляционного суда подлежащим отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно пункту 5 статьи 1 Закона N 16-ФЗ под объектом транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

В соответствии со статьей 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1).

Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ.

В силу статьи 9 того же Закона субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Требования N 43 определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (пункт 2).

В силу данных Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан: обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утвердить в установленном порядке результаты оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС (пункт 5.7 Требований N 43); разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости этих объектов транспортной инфраструктуры (пункт 5.8 Требований).

Пунктом 5.25 Требований N 43 по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности установить:

- конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1);

- конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зона транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС (пункт 5.25.2);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4);

- схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 5.25.5).

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 1 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 того же Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.02.2007 N 397, возложена на Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

При этом ни "Порядком ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденным приказом Минтранса России от 29.01.2010 N 22, ни "Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности", утвержденным приказом Минтранса России от 21.02.2011 N 62, на субъекты транспортной инфраструктуры не возложена обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования либо о получении результатов категорирования. Следовательно, категорирование носит уведомительный характер.

Обязанностям, предусмотренным пунктом 5.8 Требований N 43 и вмененным Управлением в пункте 3.6 спорного Предписания, предшествует процедура категорирования с уведомлением Общества о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС, а также о присвоении категории ОТИ и/или ТС, проведении оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и об утверждении в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Как правильно указал суд первой инстанции, законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена и их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо о получении результатов категорирования.

Отсутствие присвоенной объекту категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости, как и ее утверждения и, соответственно, разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Вывод апелляционной инстанции о заявительном порядке категорирования ОТИ не основан на законе.

Порядком разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным Приказом N 34, на который сослалась апелляционная инстанция, так же предусмотрено, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.

Следовательно, до проведения оценки уязвимости железнодорожной станции Онега у Общества отсутствует возможность разработать план обеспечения транспортной безопасности этой железнодорожной станции.

Вместе с тем, как установлено судами двух инстанций и усматривается из материалов дела, пунктом 3.6 оспариваемого Предписания Управление возложило на Общество обязанность разработать, утвердить и реализовать план обеспечения транспортной безопасности станции Онега в отсутствие доказательств, подтверждающих проведение, предусмотренных Законом N 116-ФЗ процедур категорирования, оценки уязвимости ОТИ и утверждения результатов данной оценки.

Пунктами 3.1 - 3.5 Предписания Обществу в целях обеспечения транспортной безопасности предписано установить: конфигурацию и границы зоны свободного доступа ОТИ, а также зоны транспортной безопасности ОТИ и ее перевозочного и технологического секторов; схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ.

В силу Приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", а также действовавших в период вынесения спорного предписания Методических рекомендаций по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Росжелдора от 25.10.2011 N 515, (на что правильно указал суд первой инстанции) перечисленные работы проводятся в процессе оценки уязвимости ОТИ.

Следовательно, в отсутствие доказательств, подтверждающих факт категорирования спорного ОТИ, возложение на Общество обязанностей, предусмотренных пунктами 5.25.1 - 5.25.5 Требований N 43, также является преждевременным.

При указанных обстоятельствах оспариваемое Предписание, содержащее возложенные на Общество определенные обязанности, не соответствует Закону N 116-ФЗ. Выводы суда первой инстанции о применении соответствующих норм материального права соответствуют установленным обстоятельствам и доказательствам, имеющимся в деле; влекущих отмену судебного акта нарушений норм процессуального права им не допущено.

У апелляционной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены решения суда первой инстанции. В связи с этим кассационная жалоба подлежит удовлетворению, а постановление апелляционного суда - отмене.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2013 по делу N А05-14967/2012 отменить.

Решение Арбитражного суда Архангельской области от 12.12.2012 оставить в силе.

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, место нахождения: 190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39, ОГРН 1097847327709, в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги", место нахождения: Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, судебные расходы по госпошлине в сумме 1000 руб. за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

Л.В. Блинова И.С. Любченко