Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2013 г. N 14АП-482/13

г. Вологда

02 апреля 2013 г.

Дело N А05-14967/2012

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Пестеревой О.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бландовым Ю.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 декабря 2012 года по делу N А05-14967/2012 (судья Бекарова Е.И.),

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295; далее - общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709; далее - управление, административный орган) о признании недействительным предписания от 29.08.2012 N 07-44-02/390 об устранении нарушений.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 12.12.2012 по делу N А05-14967/2012 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает, что судом неправильно применены нормы Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ, Закон о транспортной безопасности), а также Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43, Требования по обеспечению безопасности).

Общество отзыв на жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной в период с 15.08.2012 по 29.08.2012 плановой документарной проверки железнодорожной станции Онега - структурного подразделения Архангельского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала общества "Российские железные дороги" обществу выдано предписание от 29.08.2012 N 07-44-02/390, которым в целях устранения выявленных нарушений Закона о транспортной безопасности и Требований по обеспечению безопасности ему предложено выполнить следующее:

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) или транспортных средств (далее - ТС), доступ в который физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1 Требований N 43);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ или ТС (далее - зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.2 Требований N 43);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3 названных Требований);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4 Требований N 43);

- установить в целях обеспечения транспортной безопасности схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и /или её секторов, критических элементов ОТИ и ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 5.25.5 Требований N 43),

- разработать, утвердить и реализовать план обеспечения транспортной безопасности станции Онега как объекта транспортной инфраструктуры (подпункт 1 пункта 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ и пункт 2 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, утвержденного приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 (далее - приказ Минтранса N 34)).

Не согласившись с данным предписанием ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, мотивировав свое решение тем, что все указанные в предписании действия должны проводиться только после проведения категорирования и оценки уязвимости ОТИ.

При рассмотрении данного дела апелляционная коллегия исходит из следующего.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

Предписание об устранении нарушений требований действующего законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

В соответствии со статьей 1 Закона N 16-ФЗ под обеспечением транспортной безопасности понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; транспортная безопасность - это состояние защищенности ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства; ОТИ - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Целями обеспечения транспортной безопасности в силу положений статьи 2 Закона N 16-ФЗ являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Статьей 4 Закона N 16-ФЗ предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности ОТИ и ТС возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 9 статьи 1 названного Закона N 16-ФЗ субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Согласно статье 6 Закона N 16-ФЗ количество категорий и критерии категорирования ОТИ и ТС устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В отношении железнодорожного транспорта, эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта").

Порядок проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС утвержден приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87.

Согласно пункту 2 этого Приказа оценка уязвимости ОТИ и/или ТС проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Суд первой инстанции в своем решении отразил, что законодательством не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получении результатов категорирования. Поскольку план обеспечения транспортной безопасности разрабатывается на основании утвержденных результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС, то их отсутствие является препятствием для разработки обществом плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и выполнении пунктов 5.25.1 - 5.25.5 Требований N 43.

Однако судом первой инстанции не учтено следующее.

В пункте 2 приказа Минтранса N 34 указано, что план обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС (далее - План) разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (далее - компетентный орган).

Согласно пункту 3 этого Приказа План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.

В силу пунктов 5 и 6 Приказа Минтранса N 34 План разрабатывается отдельно для каждого ОТИ и ТС и представляется в компетентный орган в трех экземплярах.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований N 43 именно субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

Согласно пункту 5.8 этих Требований он обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Обязанность по разработке плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС субъектом транспортной инфраструктуры следует как из приведенных норм, так и из содержания пунктов 2 и 3 Приказа Минтранса N 34.

В связи с изложенным, именно на общество, как субъект транспортной инфраструктуры, возложена обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости ОТИ или ТС, а также по разработке и утверждению плана обеспечения проведения транспортной безопасности с учетом наличия такого обстоятельства, что включение ОТИ в Реестр категорированных ОТИ, присвоение категории ОТИ, утверждение оценки уязвимости ОТИ осуществляется соответствующими государственными органами (присвоение категории) и специализированными организациями (оценка уязвимости).

Аналогичный вывод изложен и в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.10.2012 по делу N А56-65737/2011.

В связи с этим пункт 3.6 предписания управления о разработке и утверждении плана обеспечения транспортной безопасности станции Онега, как объекта транспортной инфраструктуры, является правомерным.

Административный орган установил, что обществом не соблюдены нормы, изложенные в пунктах 5.25.1 - 5.25.5 Требований N 43.

Названными Требованиями определено, что в целях обеспечения транспортной безопасности субъект транспортной безопасности обязан установить:

конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1).

конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС. (пункт 5.25.2).

конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности). (пункт 5.25.3).

конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4).

схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 5.25.5).

Общество в обоснование незаконности вынесенного предписания по пунктам 3.1 - 3.5 ссылается на то, что все эти действия должны проводиться только после проведения категорирования и оценки уязвимости ОТИ и ТС.

Вместе с тем, поскольку на общество в силу указанных выше норм, содержащихся в Законе N 16-ФЗ, Требованиях N 43 и Приказе Минстранса N 34, возложена обязанность по инициированию категорирования и обеспечению проведения оценки уязвимости ОТИ и/или ТС, то общество должно выполнять и требования пунктов 5.25.1-5.25.5 Требований N 43.

В связи с изложенным, пункты 3.1 - 3.5 предписания управления также являются законными.

Поскольку суд апелляционной инстанции пришел к выводу о правомерности вынесенного предписания, то решение суда от 12.12.2012 подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 декабря 2012 года по делу N А05-14967/2012 отменить.

Отказать открытому акционерному обществу "Российский железные дороги" в признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 29.08.2012 N 07-44-02/390 об устранении выявленных нарушений.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина О.Ю. Пестерева