Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 сентября 2013 г. N Ф07-6260/13 по делу N А26-10563/2012

06 сентября 2013 г.

Дело N А26-10563/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 02.09.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Республике Карелия на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 по делу N А26-10563/2012 (судьи Зотеева Л.В., Лопато И.Б., Савицкая И.Г.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью строительная компания "Стамик" (место нахождения: Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Советская, 11-а, ОГРН 1021000519440; далее - общество, ООО СК "Стамик") обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлениями об оспаривании постановлений Управления Федеральной миграционной службы по Республике Карелия (место нахождения: Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. Александра Невского, 17, ОГРН 1051000130389; далее - управление) от 08.11.2012 по делам об административных правонарушениях N 4562, 4563, 4564, 4565, 4566, 4567, 4568, 4569, 4570, ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением от 04.12.2012 дела N А26-10563/2012, А26-10565/2012, А26-10560/2012, А26-10566/2012, А26-10564/2012, А26-10562/2012, А26-10568/2012, А26-10558/2012, А26-10561/2012 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением делу номера А26-10563/2012.

Решением суда от 20.02.2013 (судья Пасаманик Н.М.) обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

Постановлением апелляционной инстанции от 17.05.2013 решение от 20.02.2013 отменено, все оспариваемые постановления управления от 08.11.2012 признаны незаконными и отменены.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление от 17.05.2013 и оставить в силе решение от 20.02.2013, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемого судебного акта. Податель жалобы не согласен с выводами апелляционного суда о существенных нарушениях управлением процедуры внеплановой проверки и порядка привлечения заявителя к административной ответственности.

Представители управления и общества, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 10.10.2012 на основании распоряжения начальника отдела управления в г. Петрозаводске от 10.10.2012 N 1/11955 (том дела II; листы 6 - 7) сотрудниками данного отдела проведена внеплановая выездная проверка соблюдения ООО СК "Стамик" миграционного законодательства при строительстве физкультурно-оздоровительного комплекса с бассейном по ул. Хейкконена в г. Петрозаводске.

В ходе проверки при осмотре строительной площадки означенного комплекса административным органом выявлены нарушения: привлечение к трудовой деятельности граждан Республики Узбекистан, не имеющих разрешений на работу на территории Российской Федерации, в Республике Карелия, - Бегамова С.У., Жумаева К.Э., Бобакулова С.Б., которые осуществляли оштукатуривание наружной части фундамента здания (его выравнивание), а также Холбоева Н., Бодалова Ш.Ш., Бадалова А.Ш., Холикулова У., Киличова Б.М., Абдуллаева М., которые выполняли работы по благоустройству прилегающей территории (укладку бордюрного камня). Данные факты отражены в протоколе осмотра помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, составленном 10.10.2012 (том дела II; листы 9 - 10).

В ходе проверки установлено, что работы по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса с бассейном по ул. Хейкконена в г. Петрозаводске осуществляются ООО СК "Стамик" на основании муниципального контракта от 14.09.2011, заключенного с Администрацией Петрозаводского городского округа. В ходе проверки опрошены прораб и директор общества, а также заместитель директора ООО "СтройЛогистик" Шаров В.В., договор подряда с которым был представлен директором ООО СК "Стамик". В отношении иностранных граждан отделом управления в г. Петрозаводске составлены протоколы об административных правонарушениях по статье 18.10 КоАП РФ и вынесены постановления о назначении административных наказаний в соответствии с указанной квалификацией.

По результатам проверки административным органом 16.10.2012 составлен акт проверки (том дела II; листы 11 - 13).

08.11.2012 должностным лицом отдела управления в г. Петрозаводске в отношении ООО СК "Стамик" составлены протоколы N 4562, 4563, 4564, 4565, 4566, 4567, 4568, 4569 и 4570 об административных правонарушениях по части 1 статьи 18.15 КоАП РФ (по каждому факту незаконного привлечения к трудовой деятельности иностранного гражданина).

В тот же день заместителем начальника отдела управления в г. Петрозаводске вынесены постановления по делам об административных правонарушениях N 4562, 4563, 4564, 4565, 4566, 4567, 4568, 4569, 4570 о привлечении ООО СК "Стамик" к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 18.15 КоАП РФ в виде 250 000 руб. штрафа по каждому постановлению.

Не согласившись с законностью указанных постановлений, общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава вмененных административных правонарушений и не установил существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности.

Апелляционная инстанция повторно рассмотрела дело и не согласилась с выводами суда первой инстанции о соблюдении процедуры привлечения заявителя к административной ответственности. Апелляционный суд констатировал существенное ущемление процессуальных гарантий общества в рамках административного производства, а также указал на недействительность результатов внеплановой проверки, поскольку она проведена с грубым нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 4 статьи 210, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства.

При решении вопроса о событии и составе вмененных обществу правонарушений суд первой инстанции исходил из положений пункта 1 статьи 2 и пункта 4 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ), в связи с чем в совокупности оценил собранные административным органом доказательства, объяснения опрошенных в ходе проверки лиц.

Объективную сторону административного правонарушения образует привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу либо патента, если такие разрешение либо патент требуются в соответствии с федеральным законом (часть 1 статьи 18.15 КоАП РФ).

Вместе с тем при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 КоАП РФ).

Согласно части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

Как указано в частях 3, 4 и 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ, при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные названным Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

В соответствии с частью 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 названного Кодекса, или если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

По настоящему делу суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Определением от 16.10.2012 законный представитель общества приглашался на составление протоколов об административных правонарушениях 22.10.2012 в 10 час. 00 мин.; определение получено обществом 17.10.2012 (том дела II; листы 1 - 5).

По ходатайству общества, поступившему в отдел управления в г. Петрозаводске 19.10.2012, определением от 19.10.2012 составление протоколов об административных правонарушениях перенесено на 30.10.2012 в 10 час. 00 мин.; копия указанного определения вручена представителю Терещенко Д.В. 24.10.2012 (том дела I; листы 127 - 128).

Определением от 30.10.2012 административный орган удовлетворил ходатайство общества об ознакомлении его представителя с материалами административного дела и признал необходимым присутствие при составлении протоколов об административных правонарушениях и рассмотрении дел об административных правонарушениях в отделе управления в г. Петрозаводске 08.11.2012 в 10 час. 00 мин. законного представителя (директора) общества (пункт 3 определения; том дела II, лист 127). При этом на определении имеется отметка представителя общества Романченко Ю.М. (полномочия которого подтверждались доверенностью от 28.05.2012; том дела II, листы 14 - 15) об ознакомлении с материалами дела с помощью фотографирования.

Инспектор отдела управления в г. Петрозаводске 08.11.2012 в отношении общества составил протоколы N 4562, 4563, 4564, 4565, 4566, 4567, 4568, 4569 и 4570 об административных правонарушениях применительно к части 1 статьи 18.15 КоАП РФ. В этот же день заместителем начальника отдела управления в г. Петрозаводске вынесены постановления по делам об административных правонарушениях N 4562, 4563, 4564, 4565, 4566, 4567, 4568, 4569, 4570 о привлечении ООО СК "Стамик" к административной ответственности в соответствии с указанной квалификацией.

Законный представитель общества или защитник общества не присутствовали ни при составлении протоколов об административных правонарушениях, ни при рассмотрении в тот же день материалов дел об административных правонарушениях и вынесении оспариваемых постановлений.

Согласно приведенным выше положениям статьи 28.2 КоАП РФ в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие и копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола. При составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются его права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ; законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, а также возможность представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В сложившейся ситуации административный орган, составив 08.11.2012 девять протоколов об административных правонарушениях в отсутствие законного представителя или защитника общества, не направил указанные протоколы в адрес общества до рассмотрения материалов административных дел, а вынес постановления о привлечении общества к административной ответственности в тот же день (также без участия представителей общества).

Тем самым, по мнению суда апелляционной инстанции, административный орган допустил существенное нарушение процедуры привлечения общества к административной ответственности, поскольку не предоставил заявителю возможности ознакомиться с протоколами об административных правонарушениях до рассмотрения дел об административных правонарушениях, и соответственно не предоставил заявителю возможность представить свои объяснения и замечания по содержанию протоколов и существу вмененных ему правонарушений. Иными словами, в рамках административного производства административный орган не предоставил заявителю возможность реализовать гарантированные ему законом процессуальные права.

Кроме того, как установлено апелляционным судом и подтверждается материалами дела, заявителю не были в установленном порядке разъяснены его права, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Из материалов дела усматривается, что ни в акте проверки от 16.10.2012, ни в определениях от 16.10.2012, 19.10.2012 и 30.10.2012 обществу не разъяснены предусмотренные статьей 25.1 КоАП РФ права лица, привлекаемого к административной ответственности. В протоколах об административных правонарушениях от 08.11.2012 имеется разъяснение прав и обязанностей лица, привлекаемого к административной ответственности, однако как указывалось ранее, данные протоколы составлены в отсутствие представителей общества и в тот же день вынесены постановления о привлечении общества к административной ответственности.

В связи с такими обстоятельствами и выводами апелляционная инстанция правомерно руководствовалась следующим официальным нормативным толкованием закона.

В силу пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Оценив материалы дела, апелляционный суд обоснованно признал, что в данном случае нарушение административным органом положений статей 25.1, 28.2 КоАП РФ при составлении протоколов и вынесении оспариваемых постановлений в один день носит существенный характер, привело к нарушению прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, не позволило рассмотреть дело об административном правонарушении полно и всесторонне, установить все значимые для дела обстоятельства. Такое нарушение является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемых постановлений административного органа в силу части 2 статьи 211 АПК РФ.

В данном случае вопрос о том, какое лицо фактически допустило иностранных граждан к выполнению работ, требовал последовательной и всесторонней оценки значительного числа средств доказывания, в том числе субъективного характера. В связи с этим административный орган признал необходимым участие представителей общества при составлении протоколов об административных правонарушениях и при рассмотрении административных дел; из материалов дела не видно, что общество намеренно уклонялось от взаимодействия с административным органом, а впоследствии с судом. Оно, как любое другое лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе было рассчитывать на должное расследование всех значимых обстоятельств с использованием всех разъясненных и предоставленных ему законом процессуальных гарантий.

Кроме того, суд кассационной инстанции поддерживает позицию апелляционного суда относительно грубого нарушения требований Закона N 294-ФЗ.

В силу пункта 2 статьи 32 Закона N 115-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации, работодателей, заказчиков работ (услуг), и к отношениям, связанным с исполнением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на них как на принимающую (приглашающую) сторону, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 3 - 10 названной статьи.

В силу части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Наделение полномочиями на издание распоряжения (приказа) о проведении проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей именно руководителей и заместителей руководителей органов государственного контроля (надзора) следует также из положений части 12 статьи 9, части 8 статьи 10, части 4 статьи 12, части 2 статьи 16, пункта 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 N 711, Федеральная миграционная службы (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Согласно пункту 5 указанного Положения Федеральная миграционная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы на окружном, межрегиональном уровнях и в субъектах Российской Федерации (далее - территориальные органы Службы), загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения.

Отдел управления в г. Петрозаводске является территориальным подразделением УФМС России по Республике Карелия, а не территориальным органом Федеральной миграционной службы. Следовательно, руководитель (начальник) отдела УФМС России по Республике Карелия в г. Петрозаводске не наделен в силу положении Закона N 294-ФЗ полномочиями на издание распоряжения (приказа) о проведении проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Пункт 28 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 30.04.2009 N 338/97 (далее - Административный регламент), в части наделения начальников структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместителей полномочиями на издание распоряжения о проведении проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля за исполнением требований миграционного законодательства Российской Федерации противоречит приведенным нормам Закона N 294-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 названного Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля), относится к грубым нарушениям.

В силу части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В связи с этим апелляционный суд правомерно указал, что результаты проведенной отделом управления в г. Петрозаводске проверки, полученные с грубым нарушением требований Закона N 294-ФЗ, не могут быть признаны допустимыми доказательствами по делам об административных правонарушениях, возбужденным в отношении общества.

В соответствии с частью 2 статьи 13 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Следовательно, действовавший на момент проверки пункт 28 Административного регламента как не соответствующий на тот момент Закону N 294-ФЗ (в означенной части) не может быть принят судом в обоснование наличия у начальника отдела управления соответствующих полномочий.

При этом суд апелляционной инстанции принял во внимание правовую позицию, изложенную в решении Верховного суда Российской Федерации от 10.10.2012 N АКПИ12-1203 (оставлено без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 04.12.2012 N АПЛ12-689).

Выводы апелляционного суда являются законными и обоснованными.

Основания для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 по делу N А26-10563/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Республике Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко Л.Б. Мунтян