Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 сентября 2013 г. N Ф07-6086/13 по делу N А56-5765/2013

09 сентября 2013 г.

Дело N А56-5765/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 сентября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Асмыковича А.В. и Бурматовой Г.Е.,

при участии от Федерального казенного учреждения "Северо-Западное окружное управление материально-технического снабжения Министерства внутренних дел Российской Федерации" Шкермонтовой М.С. (доверенность от 09.01.2013 N СЗ/ЮР-4), Лисового С.П. (доверенность от 09.01.2013 N СЗ/ЮР-1), от Межрегионального управления Федеральной службы по оборонному заказу по Северо-Западному федеральному округу Лютак Ю.Я. (доверенность от 06.02.2013 N 106),

рассмотрев 02.09.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по оборонному заказу по Северо-Западному федеральному округу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 по делу N А56-5765/2013 (судьи Лопато И.Б., Абакумова И.Д., Зотеева Л.В.),

установил:

Федеральное казенное учреждение "Северо-Западное окружное управление материально-технического снабжения Министерства внутренних дел Российской Федерации" (место нахождения: 190031, Санкт-Петербург, Казначейская улица, дом 11, ОГРН 1027810242624; далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Межрегионального управления Федеральной службы по оборонному заказу по Северо-Западному федеральному округу (место нахождения: 197101, Санкт-Петербург, улица Чапаева, дом 30, ОГРН 1077847399057; далее - Управление) от 23.01.2013 N 2-рж и предписания от 23.01.2013 N СЗ/2/2-13АЖ-1пред об отмене (аннулировании) торгов.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительного предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Меридиан" (место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Большая Морская улица, дом 19, литера А, ОГРН 1117847534221; далее - Общество).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.03.2013 (судья Баталова Л.А.) признано недействительным оспариваемое предписание в части установления срока исполнения и представления информации об устранении нарушений. В удовлетворении остальной части заявленных требований Учреждению отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 решение суда первой инстанции отменено, решение и предписание Управления от 23.01.2013 признаны недействительными.

В кассационной жалобе Управление просит отменить постановление от 20.05.2013 и принять по делу новый судебный акт об отказе Учреждению в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права - статей 2, 17, 57 и 60 Федерального Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). По мнению подателя жалобы, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, поскольку в рамках рассмотрения жалобы Общества на действия Учреждения при размещении государственного оборонного заказа Управление в пределах законодательно установленных полномочий осуществляло проверку соблюдения заявителем нормативных положений Закона N 94-ФЗ, а не статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Кроме того, податель жалобы считает неправильными выводы суда первой инстанции в части признания недействительным предписания Управления, поскольку срок исполнения предписания устанавливается уполномоченным органом исходя из обстоятельств дела в целях соблюдения принципа его исполнимости.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы кассационной жалобы, а представители Учреждения возражали против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Общество о времени и месте судебного разбирательства извещено надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что 29.12.2012 Учреждение (заказчик) на официальном сайте zakupki.gov.ru разместило сорок извещений (N 0372100047312000153 - 0372100047312000171 и N 0372100047312000173 - 0372100047312000193) о проведении открытых аукционов в электронной форме на право заключения государственных контрактов на поставку положенных по норме снабжения общевойскового пайка продуктов питания для обеспечения военнослужащих внутренних войск МВД России в 2013 году.

Дата и время окончания срока подачи заявок на участие в аукционе в названных извещениях определена заказчиком 09.01.2013 08 час. 00 мин., дата проведения открытого аукциона в электронной форме - 18.01.2013.

Общество 17.01.2013 обратилось в Управление с жалобой на действия государственного заказчика, ссылаясь на нарушение Учреждением положений Закона N 94-ФЗ и Закона N 135-ФЗ, в которой просило приостановить размещение государственных заказов и выдать заказчику предписание об аннулировании торгов, проведенных с нарушением Закона N 94-ФЗ.

На основании решения начальника Управления от 18.01.2013 в отношении Учреждения проведена внеплановая проверка соблюдения нормативных положений законодательства о размещении заказов при проведении вышеназванных открытых аукционов, по результатам которой составлен акт от 22.01.2013 N СЗ/2/-13АЖ. При этом в названном акте Управление указало, что рассмотрение вопроса о нарушениях требований Закона N 135-ФЗ относится к компетенции антимонопольного органа, и рассмотрело доводы жалобы Общества в пределах своих полномочий.

Решением Управления от 23.01.2013 N 2-рж жалоба Общества признана частично обоснованной (пункт 1), заказчику, комиссии заказчика решено выдать предписание об отмене (аннулировании) торгов (пункт 2).

При этом в оспариваемом решении сделаны выводы о нарушениях Учреждением части 3.1 статьи 34, статей 1, 2, 5, части 1 статьи 41.6 и статьи 41.9 Закона N 94-ФЗ, выразившихся в ограничении времени подачи заявок, направленном на ограничение количества участников торгов; необоснованном разделении государственного заказа на несколько аукционов; необоснованном допуске к участию в торгах участников, заявки которых не соответствуют требованиям аукционной документации; неустановлении в аукционной документации требований к качеству, техническим характеристикам и иным показателям, связанным с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика.

На основании названного решения Учреждению выдано предписание от 23.01.2013 N СЗ/2/2-13АЖ-1пред об отмене (аннулировании) открытых аукционов. Срок предоставления информации об исполнении предписания установлен до 28.01.2013.

Учреждение оспорило решение и предписание Управления в судебном порядке.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований в части признания незаконным решения и признал недействительным предписание только в части установления срока его исполнения, сделав вывод, что использованный Учреждением способ извещения о проведении открытых аукционов заведомо ограничил состав участников торгов, что является прямым противоречием целям регулирования Закона N 94-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменил и удовлетворил заявленные требования в полном объеме, признав недействительными оспариваемые ненормативные акты как принятые с превышением полномочий, сделав также вывод о том, что "осуществленный Управлением государственный контроль не может быть признан направленным на защиту нарушенных гражданских прав".

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, считает, что постановление от 20.05.2013 подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу.

Положение о Федеральной службе по оборонному заказу утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 N 604, из которого следует, что Федеральная служба по оборонному заказу:

осуществляет контроль (надзор) за соблюдением государственными заказчиками, уполномоченными органами, специализированными организациями, операторами электронных площадок, конкурсными, аукционными или котировочными комиссиями требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну (пункт 7.3.1);

проводит плановые и внеплановые проверки (пункт 7.4);

рассматривает жалобы на действия (бездействие) государственных заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, операторов электронных площадок, конкурсных, аукционных или котировочных комиссий при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну (пункт 7.5);

выдает (направляет) государственным заказчикам, уполномоченным органам, специализированным организациям, операторам электронных площадок, конкурсным, аукционным или котировочным комиссиям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушения требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, в том числе об аннулировании торгов, а также заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну (пункт 7.6.2).

В период принятия Управлением оспариваемых ненормативных актов действовал Административный регламент исполнения Федеральной службой по оборонному заказу (Рособоронзаказ) государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 25.02.2010 N 88 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 17.05.2010 за N 17228).

Из названного Административного регламента следует, что государственную функцию исполняет центральный аппарат Рособоронзаказа и его территориальные органы (пункт 2), исполнение государственной функции осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ и другими нормативными актами (пункт 3), основанием для начала исполнения государственной функции является поступление в центральный аппарат Рособоронзаказа (территориальный орган) в письменной форме, в форме электронного документа или посредством факсимильной связи жалобы, содержащей документы и сведения, предусмотренные статьей 58 Закона N 94-ФЗ, в том числе жалобы, поступившей по подведомственности из Федеральной антимонопольной службы (пункт 5), процедура исполнения государственной функции может завершаться путем принятия решения о признании жалобы обоснованной, выдачи предписания об устранении нарушений и контроля за его исполнением (пункт 6).

Из материалов дела усматривается, что Управление исполнило возложенную на него вышеназванными нормативными документами государственную функцию и провело внеплановую проверку по жалобе Общества, которое просило приостановить размещение государственных заказов и выдать заказчику предписание об аннулировании торгов, проведенных с нарушением Закона N 94-ФЗ.

При этом из акта проверки от 22.01.2013 N СЗ/2/-13АЖ и оспариваемых ненормативных актов Управления следует, что доводы жалобы Общества о нарушении заказчиком требований антимонопольного законодательства не были предметом проверки, а потому выводы суда апелляционной инстанции о том, что решение и предписание приняты Управлением с превышением полномочий противоречат как вышеназванным нормативным положениям, так и обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

Суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела установил, что основанием для принятия Управлением решения и выдачи предписания Учреждению об отмене (аннулировании) торгов послужили следующие фактические обстоятельства.

Заказчик при размещении государственных оборонных заказов по поставку продуктов питания для военнослужащих внутренних войск МВД России разместил все сорок извещений и документацию об открытом аукционе в электронной форме на официальном сайте zakupki.gov.ru в период с 17 час. 50 мин. 29.12.2012 до 18 час. 10 мин. 29.12.2012. При этом в извещениях срок окончания подачи заявок определен до 09.01.2013 8 час. 00 мин.

Учитывая, что начальная (максимальная) цена контракта по каждому из сорока извещений не превышала три миллиона рублей, Учреждение разместило извещения о проведении открытых аукционов в электронной форме на официальном сайте не менее чем за семь дней до даты окончания подачи заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме, формально не нарушив срок, установленный в пункте 2 статьи 41.5 Закона N 94-ФЗ.

При этом законодателем не определено, что названные дни должны быть рабочими и порядок исчисления такого срока, однако оценка соблюдения этого срока должна производиться исходя из цели его установления, и с учетом того, что данный срок является гарантией участия в аукционе всех желающих, обеспечиваемой организатором торгов в качестве публичной обязанности в соответствии с законодательством. Течение срока, установленного для подачи заявки (как минимально возможного по закону), не может начинаться в нерабочие дни или время, поскольку в такие дни отсутствует возможность совершения как действий по подаче заявки, так и необходимых действий, предшествующих подаче заявки и сопутствующих ей, а значит такой публичный срок не обеспечивает гарантированный законом разумный и достаточный период времени для подачи заявки на участие в открытом (публичном) аукционе.

Организатор аукциона при установлении срока начала и окончания подачи заявок должен учитывать направленность такого срока на обеспечение доступа к торгам, то есть реальной возможности для потенциальных участников торгов подать заявку (гарантированное законом право), и не допускать в связи с этим наложения таких сроков на особые периоды времени в году, влекущие уменьшение количества рабочих дней.

Между тем, как правильно установил суд первой инстанции, срок подачи заявок на участие в открытых аукционах в электронной форме на поставку продуктов питания для военнослужащих внутренних войск МВД приходился на праздничные выходные дни и нерабочее время, электронные площадки в этот период не принимали платежи от потенциальных участников аукциона, а банки не осуществляли денежные переводы.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что заказчик заведомо исключил из числа участников аукционов всех потенциальных поставщиков, у которых отсутствовали на счете оператора электронной площадки необходимые и достаточные денежные средства для оплаты обязательных платежей, обеспечивающих участие в аукционе, а также хозяйствующих субъектов, которые не аккредитованы на электронной площадке, поскольку процедура аккредитации осуществляется в течение пяти рабочих дней (часть 4 статьи 41.3 Закона N 94-ФЗ).

Соблюдение положений и целей законодательства о размещении заказов является обязательным для всех участников регулируемых правоотношений, а потому законны и обоснованны выводы суда первой инстанции о том, что избранный Учреждением способ извещения об открытых аукционах прямо противоречит нормативным положениям статьи 1 Закона N 94-ФЗ, в силу части 1 которой названный Закон устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

На основании изложенного, учитывая отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ для направления дела на новое рассмотрение, кассационная инстанция, проверяя законность принятых по делу судебных актов, исходя из полномочий, установленных пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ, считает, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению без изменения.

При этом доводы Управления о неправомерном признании судом первой инстанции оспариваемого предписания недействительным в части срока его исполнения не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, поскольку в установленный уполномоченным органом срок исполнения предписания лицо, получившее такое предписание, должно иметь реальную и фактическую возможность совершить в этот период действия как по исполнению предписания, так и по сообщению в уполномоченный орган сведений о его исполнении, что применительно к обстоятельствам настоящего дела не было соблюдено Управлением как органом, осуществляющим, в том числе, и последующий контроль за исполнением выданного предписания.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2013 по делу N А56-5765/2013 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.03.2013 по делу N А56-5765/2013 оставить в силе.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

А.В. Асмыкович Г.Е. Бурматова