Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 мая 2014 г. N Ф07-3365/14 по делу N А56-60506/2013

29 мая 2014 г.

Дело N А56-60506/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Мунтян Л.Б.,

судей Подвального И.О., Савицкой И.Г.,

при участии от открытого акционерного общества "Балтийский банк" Ксенофондова А.О. (доверенность от 24.12.2013 N 760), от отдела надзорной деятельности Центрального района Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Санкт-Петербургу Хромова В.Ю. (доверенность от 09.01.2014 N 1-2-25-25),

рассмотрев 27.05.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Балтийский Банк" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2014 по делу N А56-60506/2013 (судьи Шульга Л.А., Зотеева Л.В., Семенова А.Б.),

установил:

Открытое акционерное общество "Балтийский банк", место нахождения: 107031, Москва, улица Рождественка, дом 17, корпус 2, ОГРН 1027800011139 (далее - заявитель, общество, банк) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Отдела надзорной деятельности Центрального района Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Санкт-Петербургу, место нахождения: 191024, Санкт-Петербург, 3-я Советская улица, дом 50/3, (далее - отдел, административный орган) от 13.09.2013 N 2-25-1378 о назначении административного наказания, предусмотренного частями 1, 3, 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербург и Ленинградской области от 28.11.2013 (судья Синицына Е.В.), в удовлетворении заявленного обществом требования отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2014 решение суда первой инстанции от 28.11.2013 отменено в части выводов, изложенных в мотивировочной части решения в отношении пунктов 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 27 оспариваемого постановления.

В кассационной жалобе податель ссылается на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, в связи с чем просит постановление от 10.02.2014 отменить, оставить в силе решение от 28.11.2013.

По мнению подателя жалобы, учреждению неправомерно вменены нарушения требований СП 1.13130.2009. "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25.03.2009 N 171 и пункта 73 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 поскольку они носят рекомендательный характер.

Также общество считает неправомерным вменения ему в вину пунктов 6, 12 постановления от 13.09.2013 N 2-25-1378, поскольку здание в котором проходила проверка имеет статус объекта культурного наследия регионального значения, а следовательно, банк не имел возможности предотвратить указанные нарушения.

Отдел в представленном отзыве на кассационную жалобу считает указанные в ней доводы несостоятельными, просит оставить постановление апелляционного суда от 10.02.2014 по настоящему делу без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои правовые позиции.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения заместителя начальника отдела от 19.06.2013 N 2-25-514 в помещениях ОАО "Балтийский банк", расположенных по адресу: Санкт-Петербург, Мучной переулок, дом 2 была проведена плановая выездная проверка соблюдения обязательных требований пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт от 30.07.2013 N 2-25-514, в котором зафиксированы выявленные в ходе проверки нарушения обязательных требований пожарной безопасности, и выдано предписание от 30.07.2013 N 2-25-514/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

В ходе проверки выявлены нарушения следующих требований пожарной безопасности: пункта 1 части 2 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 6, пункта 1 части 2 статьи 53, части 2, статьи 105 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ); пункта 3, пункта 7, подпункта "г" пункта 23, подпункта "б" пункта 36, подпункта "з" пункта 42, пункта 43, пункта 73, пункта 475, пункта 478, пункта 480 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390); пункта 6.27, пункта 7.23 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых и введённых в действие постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*); пункта 7.2 СП 7.13130.2009. "Свод правил. Отопление, вентиляция и кондиционирование. Противопожарные требования", утвержденный приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25.03.2009 N 177; пункта 31 Норм пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций", утверждённых приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 12.12.2007 N 645; пункта 4.2.1, пункта 4.2.3, пункта 4.2.7, пункта 4.3.4, пункта 4.4.6, пункта 4.18 СП 1.13130.2009. "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25.03.2009 N 171).

По факту выявленных нарушений в отношении общества составлены протоколы от 20.08.2013 N 2-25-1376, N 2-25-1377, N 2-25-1378 об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена частями 1, 3, 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Рассмотрев материалы дела об административных правонарушениях, заместитель главного государственного инспектора, вынес постановление от 13.09.2013 N 2-25-1378, которым банк признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частями 1, 3, 4 статьи 20.4 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, общество обжаловало его, обратившись в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, признав доказанным наличие в действиях банка вменяемого ему состава административного правонарушения по отдельным пунктам, отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции о неправомерном вменении обществу пунктов 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 27 оспариваемого постановления и отменил в указанной части мотивировочную часть решения.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы по следующим основаниям.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ).

Согласно статье 1 Закон N 69-ФЗ пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу статьи 37 Закон N 69-ФЗ руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (статья 38 Закона N 69-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей (часть 3 статьи 20.4 КоАП РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

В силу статьи 2 Закон N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения принят Закон N 123-ФЗ.

Положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты (пункт 1 части 2 статьи 1 Закона N 123-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Закона N 123-ФЗ, утвержден Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16.04.2014 N 474.

В соответствии с Правилами разработки и утверждения сводов правил, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2008 N 858, своды правил разрабатываются в случае отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технических регламентов или к объектам технического регулирования в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Своды правил входят в состав национальной системы стандартизации России, их применением обеспечивается соблюдение требований технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

Кроме того, согласно положениям пункта 1 статьи 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом; в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

Исходя из смысла данной нормы, можно прийти к выводу, что действующее законодательство под добровольностью применения сводов правил подразумевает их добровольное применение только в случае, если пожарный риск на объекте не превышает допустимых значений, установленных Техническим регламентом.

Поскольку в данном случае расчет по оценке пожарного риска на рассматриваемом объекте не производился, то общество обязано исполнять в полном объеме все положения, установленные нормативными документами по пожарной безопасности, в том числе СП 1.13130.2009.

Также при проведении проверки отделом выявлено нарушение обществом пункта 1 части 2 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 6 Закона N 123 ФЗ, пунктов 4.3.4, 4.18 СП 1.13130.2009, пунктов 6.27 и 7.23 СНиП 21-01-97: не отделен лестничный марш, ведущий из подвального помещения на первый этаж противопожарной стеной 1-го типа с устройством тамбур-шлюза с подпором воздуха при пожаре; высота горизонтальных участков путей эвакуации на лестнице менее нормы (1,88).

Между тем, как установлено судами первой и апелляционной инстанций и подтверждается материалами дела, здание расположенное по адресу: Санкт-Петербург, Мучной переулок, дом 2 имеет статус объекта культурного наследия регионального значения.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 40 Закона N 73-ФЗ в целях настоящего Закона под сохранением объекта культурного наследия понимаются, в том числе, приспособление объекта культурного наследия для современного использования.

Статьей 44 Закона N 73-ФЗ определено, что приспособление объекта культурного наследия для современного использования - это научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны.

Частью 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

На основании части 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.

По смыслу данных норм к работам по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования следует относить и работы, направленные на обеспечение соблюдения на данном объекте современных, то есть действующих в настоящее время требований пожарной безопасности. При этом проведение подобных работ возможно после получения соответствующего согласования с органом охраны объектов культурного наследия.

Согласно представленному в материалы дела письму Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга вменяемые обществу нарушения были выявлены еще в 2007 году, причем комитет отказал в согласовании проведения указанных работ и предложил разработать другие компенсирующие мероприятия.

При невозможности устранения нарушений пожарной безопасности в силу особого статуса здания законодательством предусмотрен порядок устранения нарушений требований пожарной безопасности посредством разработки специальных технических условий по обеспечению пожарной безопасности (компенсирующих мероприятий) либо осуществления расчета пожарного риска.

Поскольку банком за значительный промежуток времени не были проведены мероприятия, позволяющие обеспечить пожарную безопасность здания банка не нарушая его исторического облика, апелляционный суд пришел к верному выводу о правомерности вменения в вину обществу пунктов 6, 12 оспариваемого постановления.

В отношении нарушений, указанных в пункте 13 оспариваемого постановления апелляционный суд верно указал на то, что помещения подвала банка подпадают под действие положений пункта 7.2 СП 7.13130. Свод правил. Отопление, вентиляция и кондиционирование. Требования пожарной безопасности, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 21.02.2013 N 116.

В соответствии с частью 1 статьи 56 Закона N 123-ФЗ система противодымной защиты здания, сооружения должна обеспечивать защиту людей на путях эвакуации и в безопасных зонах от воздействия опасных факторов пожара в течение времени, необходимого для эвакуации людей в безопасную зону, или всего времени развития и тушения пожара посредством удаления продуктов горения и термического разложения и (или) предотвращения их распространения.

Пунктом 7.2 СП 7.13130 установлен перечень помещений, из которых следует предусмотреть удаление продуктов горения при пожаре системами вытяжной противодымной вентиляции.

В данном случае помещение подвала использовалось под размещение и обустройство мастерских, не имело естественного проветривания и совмещалось с иными помещениями, расположенными на вышерасположенных этажах посредством смежных лестничных клеток, то есть в полном объеме подпадает под указанные выше требования пункта 7.2. СП 7.13130.

Ошибочная ссылка административного органа на утративший силу СП 7.13130.2009, как верно указал апелляционный суд, не освобождает общество от обязанности осуществления противопожарных мероприятий в эксплуатируемом подвальном помещении.

Довод подателя жалобы о том, что пункт 73 Правил N 390 имеет рекомендательный характер и его выполнение не является обязательным, обоснованно признан апелляционном судами ошибочным.

Пунктом 73 Правил N 390 установлено, что руководитель организации на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации может устанавливать дополнительные требования пожарной безопасности, учитывающие специфику таких объектов.

Данный пункт носит рекомендательный характер, то есть устанавливает варианты желательного, с точки зрения государства, урегулирования общественных отношений для обеспечения реализации которых адресаты данных рекомендаций проводят соответствующие их компетенции мероприятия.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Целью принятия пункта 73 Правил N 390 является охрана и обеспечения пожарной безопасности объектов культурного наследия.

Поскольку обществом не были предприняты все меры направленные на обеспечение должного уровня пожарной безопасности данного объекта, то руководителю организации в целях сохранности объекта культурного наследия следовало разработать дополнительные меры по обеспечению пожарной безопасности.

С учетом изложенного апелляционный суд правильно установил, что несоблюдение пункта 73 Правил N 390 вменено обществу законно и обоснованно.

Процессуальных нарушений закона, не позволивших объективно, полно и всесторонне рассмотреть материалы дела об административном правонарушении и принять правильное решение, кассационным судом не установлено.

Учитывая, что дело рассмотрено судом апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что основания для отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается. Государственная пошлина, уплаченная обществом при подаче кассационной жалобы, подлежит возврату на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2014 по делу N А56-60506/2013 оставить без изменения, а кассационную жалобу открытого акционерного общества "Балтийский Банк" - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Балтийский Банк", место нахождения: 107031, Москва, улица Рождественка, дом 17, корпус 2, ОГРН 1027800011139, из федерального бюджета государственную пошлину в размере 2 000 руб., уплаченную по платежному поручению от 19.03.2014 N 300.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

И.О. Подвальный И.Г. Савицкая