Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 декабря 2014 г. N Ф07-9381/14 по делу N А44-6654/2012

11 декабря 2014 г.

Дело N А44-6654/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 8 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Шпачевой Т.В., судей Боголюбовой Е.В. и Малышевой Н.Н.,

при участии от открытого акционерного общества "Северо-Западная пригородная пассажирская компания" Сауляка ОюП. (доверенность от 10.01.2014 N 8Д), Лисавцева Е.Б. (доверенность от 10.01.2014 N 4Д), Якушева А.Н. (доверенность от 10.01.2014 N 10Д), от Департамента финансов Новгородской области Бойцова В.В. (доверенность от 30.04.2014 N КФ-2-И), от Департамента транспорта и связи Новгородской области Гордеевой Ю.В. (доверенность от 05.12.2014 N ТС-И), от Правительства Новгородской области Поморжанского-Авдеева А.А. (доверенность от 13.08.2013 N 72), от Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области Крутяковой Н.А. (доверенность от 13.01.2014 N 16),

рассмотрев 08.12.2014 в открытом судебном заседании кассационные жалобы открытого акционерного общества "Северо-Западная пригородная пассажирская компания" и Департамента финансов Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2014 по делу N А44-6654/2012 (судьи Шадрина А.Н., Зорина Ю.В., Романова А.В.),

установил:

Открытое акционерное общество "Северо-Западная пригородная пассажирская компания", место нахождения: 197022, Санкт-Петербург, Инструментальная ул., д.3, лит. П, ОГРН 1067847492888, ИНН 7839330845 (далее - ОАО "СЗППК", Общество), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к субъекту Российской Федерации - Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области, место нахождения: 173007, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д.1, ОГРН 10653221096070, ИНН 5321053652 (далее - Департамент финансов), Департамента транспорта и связи Новгородской области (далее - Департамент транспорта) и Правительства Новгородской области о взыскании 314 929 000 руб. убытков, причиненных вследствие государственного регулирования в 2010 году тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Новгородской области.

К участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований привлечен Комитет по ценовой и тарифной политике Новгородской области (далее - Комитет).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 08.04.2014 с учетом определения суда об исправлении опечатки от 16.07.2014 (судья Самарин А.Д.) в пользу ОАО "СЗППК" с Новгородской области с лице Департамента финансов за счет казны взыскано 116 629 501 руб. 24 коп. ущерба, 436 715 руб. 09 коп. в возмещение расходов по оплате экспертизы, а также 200 000 руб. расходов по оплате государственной пошлины. В удовлетворении остальной части иска отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2014 решение суда первой инстанции от 08.04.2014 изменено. С Новгородской области с лице Департамента финансов за счет казны взыскано в пользу ОАО "СЗППК" 127 774 639 руб. 26 коп. убытков, 478 582 руб. 19 коп. в возмещение расходов по проведению экспертизы и 81 145 руб. 05 коп. расходов по оплате государственной пошлины. В остальной части иска отказано.

ОАО "СЗППК" просит отменить постановление апелляционного суда в части отказа в иске и удовлетворить исковое требование в полном объеме. По мнению истца, судом не учтено, что действующее законодательство (статьи 15, 16, пункт 5 статьи 790, статьи 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и корреспондирующие им положения статьи 8 (пункт 3) Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации) обязывает субъекты Российской Федерации компенсировать убытки (выпадающие доходы) перевозчика в полном объеме за счет средств регионального бюджета. При этом выпадающие доходы перевозчика определяются как разница между экономически обоснованными затратами и доходами, полученными им от применения установленных тарифов. В данном случае экономически обоснованные затраты Общества по перевозке пассажиров по территории Новгородской области в 2010 году составили 413 582 000 руб., доходы - 98 653 000 руб. Соответственно, убытки (выпадающие доходы) составляют 314 929 000 руб. и подлежат в полном объеме компенсации за счет бюджета Новгородской области. Обоснованность расчета убытков подтверждается данными бухгалтерской и финансовой отчетности и заключением проведенной по делу экспертизы.

Департамент финансов просит отменить постановление апелляционного суда в части удовлетворения иска и дело в этой части направить на новое рассмотрение. По мнению Департамента финансов, апелляционный суд необоснованно применил областное законодательство о субсидировании перевозок, поскольку договор об организации перевозок с истцом не был заключен. Также Департамент финансов ссылается на то, что в любом случае взыскание в качестве убытков выпадающих доходов за период с 01.01.2010 по дату принятия нормативного правового акта, установившего тарифы на перевозку (10.02.2010), неправомерно.

Судебное заседание по рассмотрению кассационных жалоб состоялось 20.11.2014 с использованием системы видеоконференц - связи при содействии Арбитражного суда Новгородской области и было отложено на 08.12.2014 на 10 час. 15 мин. Судья Марьянкова Н.В., принимавшая участие в рассмотрении дела 20.11.2014, в связи с отпуском была заменена на судью Малышеву Н.Н. Судебное заседание по рассмотрению кассационных жалоб произведено с самого начала.

Представители ОАО "СЗППК" поддержали свою кассационную жалобу и не согласились с доводами кассационной жалобы, поданной Департаментом финансов.

Представители Департамента финансов, Департамента транспорта, Правительства Новгородской области и Комитета поддержали кассационную жалобу Департамента финансов и не согласились с кассационной жалобой ОАО "СЗППК".

Законность принятых по делу судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Администрацией Новгородской области в адрес ОАО "СЗППК" направлен заказ от 10.09.2009 N 2383/6И-19 на оказание транспортных услуг в 2010 году по организации обслуживания населения Новгородской области железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Постановлением Администрации Новгородской области от 10.02.2010 N 55 (далее - постановление N 55) на территории Новгородской области установлены следующие тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые ОАО "СЗППК": 38 руб. за одну поездку за первые 20 км вне зависимости от дальности поездки, а для детей в возрасте от 5 до 7 лет - 19 руб.; 1 руб.90 коп. за проезд за каждый последующий километр, а для детей в возрасте от 5 до 7 лет - 0 руб.95 коп. Этим же постановлением для перевозчика установлена компенсация из расчета 4 руб. 16 коп. за один пассажиро-километр. Вместе с тем договор на организацию транспортного обслуживания на 2010 год между ОАО "СЗППК" и Комитетом транспорта и связи Новгородской области не был заключен.

Вышеуказанное постановление администрации Новгородской области принято в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", от 10.12.2008 N 950 "Об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий", от 05.08.2009 N 643 "О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" и на основании представленных ОАО "СЗППК" материалов и заявления от 08.12.2009 N 2565. При расчете тарифа применен метод экономически обоснованных затрат.

За основу формирования тарифа приняты ожидаемые показатели деятельности Общества за 2009 год и планируемые на 2010 год: планируемый на 2010 год пассажирооборот в размере 79 512 902 пассажиро-километр, учтены расходы в сумме 330 386,77 тыс. руб., исходя из ожидаемых расходов ОАО "СЗППК" по перевозке пассажиров в пригородном сообщении за 2009 год с учетом прогнозного индекса роста цен, установленного Минэкономразвития России на 2010 год в размере 110,7 к уровню 2009 года. Расчеты отражены в пояснительной записке к проекту постановления N 55.

Несмотря на отсутствие заключенного договора на организацию транспортного обслуживания ОАО "СЗППК" осуществляло перевозку пассажиров в течение 2010 года с применением государственных регулируемых тарифов.

Согласно данным истца и заключению экспертов в спорный период объем перевозок (пассажирооборот) составил 56 537 451 пассажиро-километр. Представители ответчика объем перевозок не оспорили. Обществом в адрес Департамента транспорта неоднократно направлялись претензии о возмещении убытков, однако ввиду отсутствия договорных отношений денежные средства в счет возмещения убытков истцу в 2010 году перечислены не были, что и послужило основанием для обращения ОАО "СЗППК" в арбитражный суд с настоящим иском. В подтверждение размера убытков ОАО "СЗППК" сослалось на данные бухгалтерской отчетности за 2010 год, экспертное исследование аудиторской компании общества с ограниченной ответственностью "ИН-АУДИТ". В процессе рассмотрения дела судом была назначена экспертиза, проведение которой поручено государственному учреждению Российский федеральный центр судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации. Согласно заключению экспертизы, проведенной экспертами Лысенко Н.В. и Чмеренко Т.Е., Общество от деятельности по осуществлению перевозок пассажиров и багажа в пригородном сообщении по территории Новгородской области получило в 2010 году убытки в размере 314 929 000 руб.

Суд первой инстанции удовлетворил иск частично, не согласившись с позицией истца о необходимости компенсировать заявленную сумму, поскольку до принятия постановления N 55 Общество не представляло ответчику расчеты экономически обоснованного тарифа, постановление об установлении тарифов не оспорено и недействующим в установленном порядке не признано. При этом суд первой инстанции сослался на то, что согласен с расчетом ответчика о необходимости компенсировать убытки, но в ином размере и лишь за период после принятия постановления N 55.

Апелляционный суд, повторно рассмотрев дело, согласился с примененным судом первой инстанции принципом расчета убытков, но увеличил их размер за счет взыскания убытков за период с 01 января 2010 по дату принятия постановления N 55.

Суды обеих инстанций не приняли заключение проведенной по делу экспертизы, при этом мотивы такого непринятия обосновал лишь суд апелляционной инстанции.

Суд кассационной инстанции считает, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене исходя из следующего.

Указом Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Правительству Российской Федерации поручено определять с учетом норм, установленных законодательными актами Российской Федерации, и утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", изданным во исполнение названного Указа Президента Российской Федерации, утвержден перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этот перечень входит регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении при условии возмещения убытков, возникших вследствие регулирования тарифов за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Право органов исполнительной власти устанавливать подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) закреплено Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 этого Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и муниципальное сообщение), установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществление контроля за их применением.

В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. Аналогичная правовая норма предусмотрена в пункте 3 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон от 10.01.2013 N 17-ФЗ), в соответствии с которым потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы, судам необходимо иметь в виду, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию неполученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Удовлетворяя исковые требования частично, суды обеих инстанций исходили из того, что Новгородская область в результате регулирования тарифов на осуществляемые Обществом по территории области перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении должна компенсировать его убытки.

По общему правилу ( пункт 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации) для возмещения вреда необходимо доказать состав правонарушения (наличие вреда, противоправное поведение причинителя вреда и его вину, причинную связь между таким поведением и возникшим вредом).

Вместе с тем в силу пункта 3 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом.

Системное толкование вышеприведенных норм права позволяет согласиться с выводами судов о праве перевозчика компенсировать свои убытки (расходы в смысле пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации или потери в доходах, как указано в пункте 3 статьи 8 Закона от 10.01.2013 N 17-ФЗ), возникшие вследствие регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Оценив представленные доказательства, в том числе заключение комплексной комиссионной бухгалтерской и финансово-экономической экспертизы, суд апелляционной инстанции исходил из недоказанности возникновения у Общества убытков вследствие регулирования тарифов на перевозки в размере 314 929 000 руб. Эти выводы являются правильными.

Как указал апелляционный суд, экспертиза проводилась в соответствии с методикой и на основании представленных Обществом отчетных сведений, а не по фактическому пассажиропотоку, тогда как реальный (фактический, а не расчетный) размер убытков, полученный перевозчиком, может быть произведен только исходя из данных о пассажирообороте, сформированном на основании первичной (кассовой) документации.

Кассационная инстанция также отмечает, что из заключения экспертизы, которая определила убытки Общества от деятельности по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Новгородской области в размере 314 929 000 руб. не следует, что такие убытки причинены исключительно в результате регулирования тарифов на перевозки. Перед экспертами не ставился вопрос об определении убытков, возникших вследствие регулирования тарифов на перевозки. Публично-правовое образование отвечает за потери в связи с регулированием тарифов, а не за неполучение дохода в результате снижения пассажиропотока. Поэтому доводы ОАО "СЗППК" о необходимости компенсировать убытки в размере 314 929 000 руб. представляются несостоятельными.

Разъясняя законодательство в части регулирования тарифов для ресурсоснабжающих организаций и вопросы о компенсации потерь в связи с таким регулированием, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.12.2013 N 87 исходит из того, что право на компенсацию потерь в связи с регулированием тарифов возникает при условии установления тарифа ниже экономически обоснованного. Названный правовой подход может быть применен и в настоящем деле.

Судами установлено, что тариф на перевозки был установлен на основании документации, представленной самим Обществом, и является экономически обоснованным.

В то же время, как правильно установили суды, Общество не получило компенсацию своих потерь в размере, определенном при установлении тарифов на перевозки, что дает основания для взыскания убытков. Суд кассационной инстанции не может согласиться с доводами Департамента финансов об отсутствии обязательства компенсировать убытки в связи с отсутствием договора на организацию перевозки. Доводы об отсутствии договора подробно исследованы судом апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку.

В данном случае ОАО "СЗППК" взыскивает не субсидию, которая ему полагалась бы при условии заключения договора, а убытки в связи с непринятием мер публично-правовым образованием по заключению такого договора и непредоставлением компенсации выпадающих доходов.

Обоснованными являются выводы апелляционной инстанции о праве Общества на получение компенсации в размере, определенном Порядком предоставления субсидий организациям на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров пригородным железнодорожным транспортом по регулируемым тарифам на территории области, утвержденным постановлением Администрации от 25.03.2008 N 85.

Суд взыскал убытки с казны Новгородской области в лице Департамента финансов.

В соответствии со статьей 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В силу пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда выступает в суде соответственно от имени федерального бюджета, бюджета Российской Федерации, муниципального образования главный распорядитель бюджетных средств.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Суд рассчитал убытки на основании Порядка предоставления субсидий организациям на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров пригородным железнодорожным транспортом по регулируемым тарифам на территории области, утвержденного постановлением Администрации от 25.03.2008 N 85. При этом убытки взысканы с казны Новгородской области в лице Департамента финансов. Однако в пункте 2 названного Порядка указано, что финансирование из бюджета осуществляет Комитет строительства, дорожного и транспортного хозяйства Новгородской области как главный распорядитель средств областного бюджета.

В материалах дела имеется письменная позиция истца (листы дела 129-131 тома 94), согласно которой надлежащим ответчиком по делу является Департамент транспорта как правопреемник Комитета транспорта и связи и главный распорядитель средств бюджета Новгородской области со ссылкой на Положение о названном Департаменте. Как указывает истец, в этом Положении предусмотрено, что Департамент транспорта является органом исполнительной власти Новгородской области, реализующим полномочия в сфере транспорта и связи, навигационной деятельности; осуществляет функции распорядителя бюджетных средств в сфере транспорта, связи и навигационной деятельности в соответствии с областным законом о бюджете. Также истец указывает, что к числу полномочий Департамента транспорта относится определение потерь в доходах перевозчика, возникших в результате установления тарифов на железнодорожном транспорте пригородного сообщения.

Суд не мотивировал свои выводы о том, почему он признал надлежащим представителем Новгородской области в данном споре Департамент финансов, а не Департамент транспорта.

Положение о Департаменте транспорта, равно как и Положение о Департаменте финансов, судами не исследовались.

При таком положении принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и вынести решение в соответствии с законом, в зависимости от решения распределить судебные расходы по кассационной жалобе.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Новгородской области от 08.04.2014 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2014 по делу N А44-6654/2012 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новгородской области.

Председательствующий

Т.В. Шпачева

Судьи

Е.В. Боголюбова Н.Н. Малышева