Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 декабря 2015 г. N Ф07-1017/15 по делу N А13-16908/2014

21 декабря 2015 г.

Дело N А13-16908/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Алешкевича О.А. и Савицкой И.Г.,

рассмотрев 14.12.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Вологодской городской Думы на решение Арбитражного суда Вологодской области от 19.05.2015 (судья Мамонова А.Е.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2015 (судьи Осокина Н.Н., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.) по делу N А13-16908/2014,

установил:

Вологодская городская Дума (место нахождения: 160000, город Вологда, Козленская улица, дом 6, ОГРН 1033500047767, ИНН 3525103570; далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением (с учетом изменения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160000, город Вологда, Пушкинская улица, дом 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696; далее - Управление) от 09.09.2014 N 12-15,17/14 о признании заявителя нарушившим часть 1 статьи 15, части 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").

В соответствии со статьей 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, администрацию города Вологды (место нахождения: 160035, город Вологда, улица Каменный мост, дом 4, ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930), Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (место нахождения: 160000, город Вологда, улица М. Ульяновой, дом 6А, ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602), муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие N 1 (место нахождения: 160014, город Вологда, улица Мудрова, дом 31, ОГРН 1023500875793, ИНН 3525070684), общество с ограниченной ответственностью "Такси-Сервис" (место нахождения: 160000, город Вологда, улица Щетинина, дом 23, помещение 71, ОГРН 1053500051703, ИНН 3525151171), некоммерческое партнерство "Перевозчики пассажиров г.Вологды" (место нахождения: 160026, город Вологда, улица Преображенского, дом 28, ОГРН 1063500026072, ИНН 3525172887).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 19.05.2015, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2015, заявленные требования удовлетворены частично. Суд первой инстанции признал несоответствующими Закону "О защите конкуренции" и недействительными решение и предписание Управления от 09.09.2014 N 12-15,17/14 в части исключения полностью подпункта 1.5 пункта 1, пунктов 6 и 7 Приложения N 6 к Положению о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденному решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории муниципального образования "Город Вологда" (в редакции решения от 19.12.2013 N 1939) и признания Думы нарушившей часть 1 статьи 15, части 1 и 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" в соответствующей части. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Дума, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций статьи 23 Закона "О защите конкуренции", просит изменить судебные акты об отказе в удовлетворении требований о признании недействительными оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа в части изложения в предлагаемой Управлением редакции пункта 1 Приложения N 6 к Положению о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденному решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории муниципального образования "Город Вологда" (далее - Положение). Податель жалобы полагает, что антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, предложив изложить пункт 1 Приложения N 6 к Положению в соответствующей редакции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что 28.10.2004 Думой принято решение N 132 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом на территории муниципального образования "Город Вологда", которым утверждено Положение (в редакции решения от 19.12.2013 N 1939).

Приложением N 6 к названному Положению утвержден "Перечень показателей для оценки участников конкурса на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда".

На основании обращения уполномоченного по защите прав предпринимателей в Вологодской области от 01.04.2014 N 35-УПП/00071 Управление приказом от 18.04.2014 N 127 возбудило в отношении Думы дело N 12-15,17/14 по признакам нарушения части 1 статьи 15, частей 1 и 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

По результатам проверки Управление пришло к выводу о том, что подпункты 1.2, 1.5 пункта 1, подпункты 4.1, 4.2 пункта 4, пункты 6 и 7 Приложения N 6 к Положению, а также пункт 1, подпункты 3.1 и 3.2 пункта 3 названного Приложения в части слов "всех автобусов" ограничивают конкуренцию на рынке пассажирских перевозок и нарушают пункты 2 и 8 части 1 статьи 15, пункт 2 части 1 и часть 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

Антимонопольным органом принято решение от 09.09.2014 N 12-15,17/14, которым Дума признана нарушившей часть 1 статьи 15, части 1 и 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции".

На основании указанного решения Управлением выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 09.09.2014 N 12-15,17/14, согласно которому Думе предложено прекратить нарушение части 1 статьи 15, частей 1 и 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции", а именно в срок до 15.11.2014 внести изменения в Положение, исключив из Приложения N 6 подпункты 1.2, 1.5 пункта 1, подпункты 4.1, 4.2 пункта 4 и пункты 6, 7 полностью, изложив пункт 1 в следующей редакции: "Оценка транспортных средств участника конкурса, указанных в заявке", заменив в подпунктах 3.1 и 3.2 пункта 3 слова "всех автобусов" словами "автобусов участника конкурса, указанных в заявке".

Дума оспорила решение и предписание Управления в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования частично, признав несоответствующими Закону "О защите конкуренции" и недействительными решение и предписание Управления в части исключения полностью подпункта 1.5 пункта 1, пунктов 6 и 7 Приложения N 6 к Положению и признания Думы нарушившей часть 1 статьи 15, части 1 и 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" в соответствующей части, сделав вывод о наличии у антимонопольного органа полномочий для выдачи предписания об изменении нормативного правового акта.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права в обжалуемой части, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего.

Целями Закона "О защите конкуренции" являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона "О защите конкуренции").

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу части 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Наряду с установленными частью 1 статьи 17 Закона "О защите конкуренции" запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений (часть 2 статьи 17 Закона "О защите конкуренции").

Согласно части 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения отнесены к вопросам местного значения подпунктом 7 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 утверждено Положение, в Приложении N 6 которого установлен "Перечень показателей для оценки участников конкурса на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда".

Пункт 1 Приложения N 6 указанного Положения изложен в следующей редакции: "Оценка транспортных средств (оцениваются все транспортные средства участника конкурса)". Посчитав формулировку указанной редакции пункта 1 Приложения N 6 Положения антиконкурентной, антимонопольный орган в оспариваемых ненормативных актах предписал изложить названный пункт в следующей редакции: "Оценка транспортных средств участника конкурса, указанных в заявке".

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ, суды двух инстанций правомерно поддержали приведенную позицию антимонопольного органа, сделав правильный вывод, что требования к состоянию и оборудованию всех транспортных средств, принадлежащих хозяйствующих субъектам и находящихся в их пользовании, вне зависимости от того, используются они или нет для осуществления деятельности по перевозкам пассажиров по регулярным маршрутам, предполагается ли их использование участником конкурса в целях исполнения договора, являются неправомерными и создают препятствия к доступу на рынок обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров участникам, имеющим иные виды деятельности с использованием транспортных средств, но располагающим достаточным количеством специально оборудованных автобусов для обслуживания одного или нескольких маршрутов.

Довод подателя жалобы о том, что антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, поскольку не имеет права предъявлять требования и дополнять содержание Положения, судом кассационной инстанции признается необоснованным в силу следующего.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 N 630-О "По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона "О защите конкуренции" из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона "О защите конкуренции" следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Реализация полномочия по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется антимонопольным органом в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным главой 9 Закона "О защите конкуренции", и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.11.2000 N 237-О).

Соответственно, акты (их отдельные положения) федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов или организаций, в отношении которых антимонопольными органами выданы предписания об отмене (изменении), утрачивают силу только по решению принявшего их органа или по решению суда, принятому по заявлению антимонопольного органа (подпункт "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона "О защите конкуренции").

Предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений, что, в частности, подтверждается положением подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона "О защите конкуренции", наделяющим антимонопольный орган правом обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично нормативных правовых актов соответствующих органов или организаций.

Судами двух инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что Управление в предписании о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 09.09.2014 N 12-15,17/14 предложило Думе изложить пункт 1 Приложения N 6 Положения в следующей редакции: "Оценка транспортных средств участника конкурса, указанных в заявке" взамен первоначальной редакции указанного пункта: "Оценка транспортных средств (оцениваются все транспортные средства участника конкурса)".

Доводы подателя жалобы о том, что оспариваемые ненормативные акты Управления содержат требования о внесении дополнений в нормативный акт суд кассационной инстанции считает несостоятельными, поскольку в связи с выявленными нарушениями Закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган предложил заявителю в добровольном порядке внести соответствующие изменения в пункт 1 Приложения N 6 Положения, не дополняя при этом нормативный правовой акт какими-либо новыми положениями, что не противоречит вышеприведенным нормам права.

Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах, а потому кассационная инстанция, исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 19.05.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2015 по делу N А13-16908/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу Вологодской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая