Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 апреля 2016 г. N Ф07-1215/16 по делу N А13-7570/2015

11 апреля 2016 г.

Дело N А13-7570/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Асмыковича А.В., Подвального И.О.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Анпилова Д.С. (доверенность от 03.02.2016 N 377),

рассмотрев 05.04.2016 кассационную жалобу Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 15.09.2015 (судья Парфенюк А.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2015 (судьи Осокина Н.Н., Мурахина Н.В., Пестерева О.Ю.) по делу N А13-7570/2015,

установил:

Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды, место нахождения: 160000, Вологодская область, город Вологда, улица М. Ульяновой, дом 6а, ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602 (далее - Департамент), обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, место нахождения: 160000, Вологодская область, город Вологда, Пушкинская улица, дом 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696 (далее - Управление, УФАС), от 08.05.2015 по антимонопольному делу N 11-15/15.

К участию в арбитражном деле N А13-7570/2015 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Шутов Эдуард Евгеньевич; общество с ограниченной ответственностью "Вселенная", место нахождения: 160035, город Вологда, Комсомольская улица, дом 7 "а" (далее - ООО "Вселенная"); а также общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Вологодские инженерные системы и сети", место нахождения: 160019, город Вологда, улица Чернышевского, дом 27 (далее - ООО "УК "ВИСиС").

Решением суда первой инстанции от 15.09.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 14.12.2015, в удовлетворении заявленных Департаментом требований отказано.

В кассационной жалобе Департамент, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права, а именно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), части 13 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и пункта 39 "Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75 (с учетом Решения Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 N ГКПИ09-830) (далее - Правила N 75), а также на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Податель кассационной жалобы считает не доказанным антимонопольным органом нарушение заявителем части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ ввиду того, что при проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом Департамент действовал именно в рамках имеющихся полномочий и в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

В судебном заседании представитель УФАС возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, в связи с обращением от 25.03.2015 (вх. N 1557) гражданина Шутова Э.Е. от лица собственников помещений многоквартирного дома N 9 на улице Набережная VI Армии города Вологды в УФАС последнее провело проверку соблюдения Департаментом требований антимонопольного законодательства Российской Федерации при проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления названным многоквартирным домом.

В ходе проверки были установлены следующие обстоятельства.

Решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512 учрежден отраслевой орган администрации города Вологды, уполномоченный в сфере градостроительства и городского хозяйства, - Департамент, а также утверждено "Положение о Департаменте", на основании которого он проводит открытые конкурсы по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами.

На основании пункта 3.8.15 "Положения о Департаменте" заявитель 21.01.2015 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.torgi.gov.ru) опубликовал извещение N 140115/2604655/03 о проведении конкурса на право заключения договора управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: город Вологда, улица Набережная VI Армии, дом 9 (согласно указанному извещению подведение итогов конкурса назначено на 26.02.2015). По результатам проведения данного конкурса управляющей организацией спорного дома выбрано - ООО "Вселенная".

В свою очередь 24.02.2015 собственниками помещений в доме было проведено собрание, на котором в форме заочного голосования по вопросам выбора способа управления данным домом, а также утверждения условий договора управления и размера платы за содержание и текущий ремонт дома были приняты решения о выборе способа управления, а именно управления управляющей организацией, в лице ООО "УК "ВИСиС", а также утверждены условия данного договора управления и размер платы. "Протокол" проведенного собрания способом заочного голосования от 24.02.2015 получен Департаментом в тот же день. Вместе с тем, оценив представленный протокол, Департамент торги не отменил.

Приказом УФАС от 20.04.2015 N 199 ввиду проведения Департаментом открытого конкурса по выбору управляющей организации при условии ранее состоявшегося выбора таковой именно собственниками жилых помещений многоквартирного дома, было возбуждено антимонопольное дело N 11-15/15 по признакам нарушения со стороны Департамента части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Согласно решению УФАС от 08.05.2015 по делу N 11-15/15 о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации в действиях Департамента было признано нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в том, что Департамент провел конкурс по выбору управляющей организации многоквартирного дома с нарушением установленной процедуры и в отсутствие на это оснований. По мнению УФАС, тем самым Департамент создал преимущественные условия организациям жилищно-коммунального хозяйства в ущерб выбранной собственниками жилых помещений многоквартирного дома организации - ООО УК "ВИСиС" и в ущерб интересам жильцов многоквартирного дома. На основании указанного решения Управление выдало Департаменту предписание от 08.05.2015, обязывающее прекратить указанное нарушение антимонопольного законодательства.

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства и доводы, представленные участниками спора и согласились с мнением Управления о том, что в нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ Департамент допустил противоправные действия по проведению спорного открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления данным домом вопреки интересам ООО УК "ВИСиС", а также интересам жильцов. В связи с этим суды указали на наличие у УФАС правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых заявителем решения и выдачи предписания. При этом суды отказались от оценки протокола от 24.02.2015 о проведении собственниками помещений указанного многоквартирного дома собрания в форме заочного голосования, со ссылкой на неподведомственность суду рассмотрения данного вопроса.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу подлежащую удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункты 2 и 3).

Для квалификации действий субъекта применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные им действия, которые негативно влияют либо могут повлиять на определенную конкурентную среду - приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничеству на значимом определенном товарном рынке в сфере обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

В соответствии с пунктами 1.1 и 3.8.15 "Положения о Департаменте градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды", утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512, Департамент является отраслевым органом администрации города Вологды, уполномоченным в сфере градостроительства и городского хозяйства и в соответствии с возложенными на него задачами проводит в установленном порядке открытые конкурсы по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами.

Согласно части 13 статьи 161 ЖК РФ в течение двадцати дней со дня выдачи в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома орган местного самоуправления размещает извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации на официальном сайте в сети "Интернет" и не позднее чем в течение сорока дней со дня размещения такого извещения проводит в соответствии с частью 4 настоящей статьи открытый конкурс. В течение десяти дней со дня проведения открытого конкурса орган местного самоуправления уведомляет всех лиц, принявших от застройщика (лица, обеспечивающего строительство многоквартирного дома) после выдачи ему разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию помещения в данном доме по передаточному акту или иному документу о передаче, о результатах открытого конкурса и об условиях договора управления данным домом. Указанные лица обязаны заключить договор управления данным домом с управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса. Если в течение двух месяцев со дня проведения открытого конкурса собственники не заключили договор управления с управляющей организацией, такой договор считается заключенным на условиях, определенных открытым конкурсом.

В соответствии с частью 4 статьи 161 ЖК РФ орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Порядок организации и проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом установлен в Правилах N 75.

В пункте 39 Правил N 75 предусмотрено, что в случае, если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, конкурс не проводится. Отказ от проведения конкурса по иным основаниям не допускается.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 N ГКПИ09-830 абзац 1 пункта 39 Правил N 75 признан недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу абзац первый пункта 39 Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2006 года N 75 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. N 453), в части, позволяющей не проводить конкурс по отбору управляющей организации в случае, если до дня его проведения собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления этим домом, но не реализовали принятое решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

В данном решении Верховный суд указал, что конкурс не должен проводится только при условии, что в течении года до дня его проведения собственники помещений в многоквартирном доме не только приняли, но и реализовали свое решение о выборе способа управления этим домом. Пункт 39 Правил N 75, как видно из его содержания, признает достаточным для отказа в проведении конкурса по отбору управляющей организации один лишь факт выбора собственниками помещений в многоквартирном доме способа управления этим домом без соблюдения условия о реализации принятого решения о выборе способа управления домом до дня проведения конкурса.

Департамент в рамках судебного разбирательства и в кассационной жалобе ссылается на то, что собственники помещений в указанном многоквартирном доме на собрании 24.02.2015 не выбрали способ управления домом, поскольку отсутствовал кворум для проведения собрания; в собрании собственников помещений многоквартирного дома принимали участие лица, не зарегистрировавшие право собственности на квартиры. Договор управления спорным многоквартирным домом не был заключен на дату проведения Конкурса (то есть решение собственников жилых помещений, даже если его признать таковым, не было реализовано). В свою очередь на Департаменте в силу пунктов 1.1, 3.8.15 "Положения о Департаменте градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды", части 13 статьи 161 ЖК РФ и пункта 39 Правила N 75 (с учетом Решения Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 N ГКПИ09-830) лежит обязанность по проведению конкурса и отбору управляющей организации спорного многоквартирного дома.

Отклоняя указанные доводы заявителя, суды указали на то, что Департаменту не предоставлено право оценки правомерности принятия решения собственниками дома о выборе способа управления и управляющей компании. По мнению судов, основанном на положения пункта 39 Правил N 75, конкурс не проводится в случае, если собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, что имело место в данном случае.

Указанную позицию кассационный суд признает ошибочной, не основанной на положениях пункта 4 и 13 статьи 161 ЖК РФ и высказанной без учета Решения Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 N ГКПИ09-830.

Вопрос реализации собственниками решения о выборе способа управления своим домом, антимонопольным органом не исследовался и не рассматривался, в то время как на это указывал Департамент, в ходе рассмотрения дела в УФАС. Управление ограничилось единственным доводом о том, что Департамент провел конкурс по выбору управляющей организации многоквартирного дома в отсутствие оснований, поскольку на дату его проведения, собственниками жилых помещений уже был рассмотрен вопрос о выборе управляющей организации.

Основываясь на этом антимонопольный орган пришел к выводу о создании Департаментом тем самым преимущественных условий организациям жилищно-коммунального хозяйства в ущерб осуществляющему фактическое обслуживание дома по договорам - ООО УК "ВИСиС" и в ущерб интересам жильцов многоквартирного дома. По мнению Управления проведение открытого конкурса по выбору управляющей организации при условии выбора таковой жильцами многоквартирного дома могло привести к ограничению конкуренции на рынке предоставления услуг по управлению многоквартирными домами, к прекращению деятельности ООО УК "ВИСиС" по обслуживанию данного дома, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Однако, как указывалось выше, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган должен доказать, что акты, действия (бездействие) органов местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих, по мнению антимонопольного органа, осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Управление не предоставило в обоснование принятого решения достаточных доказательств, подтверждающих наличие действительных либо возможных негативных последствий для конкуренции, а также совершения Департаментом каких-либо действий в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу.

Как следует из материалов дела, Департаментом был организован и проведен конкурс по выбору управляющей компании.

В свою очередь проведение конкурса направлено именно на расширение круга хозяйствующих субъектов (в рассматриваемом случае) - потенциальных управляющих компаний. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере управления многоквартирными домами, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на указанный рынок всем хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Вместе с тем процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему хозяйственному рынку.

Однако доказательства того, что действия Департамента по проведению указанного конкурса повлекли наступление негативных последствий для конкуренции, создали угрозу или возможность к устранению или недопущению конкуренции, в материалах дела отсутствуют и на наличие таких доказательств антимонопольный орган не ссылается.

Как следует из оспоренного решения УФАС по сути рассмотрел конкретную спорную ситуацию относительно полномочий по выбору управляющей организации (Департамент или собственники жилых помещений), тем самым вышел за пределы предоставленных ему полномочий в соответствии с Законом 135-ФЗ. Следовательно оснований для признания Департамент нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ не имелось.

Доводы Управления, изложенные в оспоренном решении о нарушении Департаментом процедуры проведения конкурса, также не нашли своего подтверждения в материалах дела. Управлением сделан вывод, что извещение об открытом конкурсе N 248 не содержит информации о проведении конкурса 26.02.2015, в извещении об открытом конкурсе указана иная дата - 16.02.2015. Вместе с тем, в материалах дела имеется извещение N 140115/2604655/03, в котором содержится информация о проведении конкурса на право заключения договора управления многоквартирным домом подведение итогов конкурса назначено на 26.02.2015 (том дела 1, листы 47, 57-65).

Ввиду изложенного у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявления Департамента о признании оспариваемых ненормативных правовых актов Управления недействительными.

Поскольку суды двух инстанций в полной мере установили фактические обстоятельства дела, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по делу решение и постановление, а также принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных Департаментом требований.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 15.09.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2015 по делу N А13-7570/2015 отменить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 08.05.2015 по делу N 11-15/15.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая А.В. Асмыкович И.О. Подвальный