Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 февраля 2017 г. N Ф07-12824/16 по делу N А56-91846/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции оставлено в силе

27 февраля 2017 г.

Дело N А56-91846/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Асмыковича А.В., Кудина А.Г.,

при участии от Администрации муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" Дудыревой А.В. (доверенность от 13.05.2016 N 19; до отложения) и Петровой Е.В. (доверенность от 30.01.2017 N 04), от открытого акционерного общества "Жилищно-коммунальное хозяйство п. им. Морозова" Чиркова В.С. (доверенность от 26.01.2015 N 1),

рассмотрев 16.02.2017 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", Администрации муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2016 по делу N А56-91846/2015 (судьи Несмиян С.И., Жукова Т.В., Черемошкина В.В.),

установил:

Открытое акционерное общество "Жилищно-коммунальное хозяйство п. им. Морозова", место нахождения: 188679, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, пгт. им. Морозова, ул. Спорта, д. 5, ОГРН 1084703002614, ИНН 4703104272 (далее - ОАО "ЖКХ п. им. Морозова", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Совету депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", место нахождения: 188679, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, пгт. им. Морозова, ул. Спорта, д. 5, 188679, ОГРН 1054700122916, ИНН 4703083329 (далее - Совет депутатов), о признании недействительным решения Совета депутатов от 29.09.2015 N 28 "Об отмене Решения Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" от 11.12.2014 (протокол N 6) "О рассмотрении вопроса о предоставлении в 2014 году ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" субсидии на возмещение затрат, связанных с оказанием коммунальных услуг, поставляемых в многоквартирные жилые дома, расположенные на территории муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

К участию в деле привлечена Администрация муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", место нахождения: 188679, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, пгт. им. Морозова, ул. Спорта, д. 5, ОГРН 1054700122905, ИНН 4703083311 (далее - Администрация).

Решением от 30.05.2016 суд отказал в удовлетворении заявления.

Постановлением от 26.10.2016 апелляционный суд отменил решение от 30.05.2016, удовлетворил заявление, признал недействительным решение Совета депутатов от 29.09.2015 N 28 и обязал Совет депутатов устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

В кассационных жалобах и возражениях Совет депутатов и Администрация, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просят отменить постановление от 26.10.2016 и оставить в силе решение от 30.05.2016.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить постановление от 26.10.2016 без изменения.

Рассмотрение кассационной жалобы откладывалось на 16.02.2017 на 09 час. 55 мин.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" является управляющей организацией, оказывающей услуги по обеспечению населения коммунальными услугами на территории муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - МО "Морозовское городское поселение"). Для целей обеспечения населения услугами горячего водоснабжения ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" заключило договор от 01.01.2013 N 8/т с ресурсоснабжающей организацией ООО "Флагман", в соответствии с которым ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" приобретало тепловую энергию для целей горячего водоснабжения многоквартирных жилых домов МО "Морозовское городское поселение". Количество приобретаемой у ООО "Флагман" тепловой энергии определялось на основании показаний приборов учета, которые были установлены на источниках теплоснабжения ООО "Флагман". Оплата за приобретенный у ООО "Флагман" ресурс осуществлялась на основании показаний указанных приборов учета исходя из стоимости 1 Гкал тепловой энергии, отпущенной ОАО "ЖКХ п. им. Морозова".

В соответствии с жилищным законодательством выставление счетов населению за потребленную горячую воду осуществлялось ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" исходя из стоимости 1 м3. При этом многоквартирные жилые дома в пос. им. Морозова, в которые ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" поставляло горячую воду не оборудованы общедомовыми приборами учета. Выставление счетов на оплату горячей воды населению должно осуществляться на основании показаний индивидуальных приборов учета, а при их отсутствии на основании утвержденных нормативов потребления горячей воды. Ввиду наличия значительного количества жилых помещений, не оснащенных индивидуальными приборами учета горячей воды, ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" выставляло счета на оплату исходя из утвержденных нормативов потребления горячей воды.

Количество отпущенной горячей воды, рассчитанное исходя из утвержденных нормативов потребления, оказалось меньше фактического количество тепловой энергии для целей горячего водоснабжения, приобретенного ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" у ресурсоснабжающей организации. Таким образом, в 2013 - 2014 годах ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" приобрело у ООО "Флагман" тепловую энергию по цене, превышающей сумму, выставленную для оплаты населению, вследствие необходимости применения в расчетах с населением нормативов потребления, не отражающих реального количества потребленной горячей воды. Данная разница между стоимостью приобретенного ресурса и стоимостью услуг, выставленных населению, составила затраты ОАО "ЖКХ п. им. Морозова", не покрытыми за счет оплаты населением коммунального ресурса.

Постановлением Совета депутатов от 28.02.2013 N 3 утверждено "Положение о порядке предоставления в 2014 году субсидий в целях возмещения затрат, связанных с оказанием коммунальных услуг на территории муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Положение). По кругу лиц действие положения распространяется на юридических лиц, осуществляющих непосредственное обеспечение горячим водоснабжением граждан по договорам, заключаемым с управляющими организациями и товариществами собственников жилья. В соответствии с пунктами 1.6, 1.6.1 "Положения", под затратами, связанными с оказанием услуг по горячему водоснабжению и подлежащими возмещению понимаются экономически обоснованные расходы, понесенные получателем субсидии в процессе приобретения получателем субсидии у организаций коммунального комплекса в той части, в которой указанные затраты не покрываются за счет потребителей коммунальных услуг вследствие установления уполномоченными органами нормативов потребления коммунальных услуг на уровне меньшем, чем необходимо для полного покрытия затрат получателей субсидии.

ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" подало заявку от 04.12.2014 N 92 на получение 19 186 328 руб. 26 коп. субсидии на возмещение выпадающих доходов и затрат, которая получила положительное заключение комиссии Совета депутатов.

Решением Совета депутатов (протокол от 11.12.2014 N 6) ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" предоставлена субсидия 19 186 328 рублей 26 копеек, которая должна была быть учтена при формировании бюджета на 2015 год.

ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" 28.09.2015 обратилось в Администрацию с офертой о заключении договора на предоставление субсидии.

Решением Совета депутатов от 29.09.2015 N 28 отменено решение Совета депутатов от 11.12.2014 (протокол N 6) "О рассмотрении вопроса о предоставлении в 2014 году ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" субсидии на возмещение затрат, связанных с оказанием коммунальных услуг, поставляемых в многоквартирные жилые дома, расположенные на территории "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

Письмом от 16.10.2015 Администрация отказалась от предоставления ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" субсидии на возмещение затрат, связанных с оказанием коммунальных услуг".

ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" оспорило решение Совета депутатов от 29.09.2015 N 28 в арбитражный суд, посчитав, что названное решение противоречит действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, как указал заявитель, постановлением Совета депутатов от 29.12.2014 N 48 "О бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, в бюджете предусмотрены денежные средства на предоставление ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" субсидии в размере 19 186 328 руб. 26 коп.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, отметив, что указанное решение Совета депутатов от 29.09.2015 N 28 принято в соответствии с компетенцией и полномочиями Совета депутатов.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявление Общества, посчитав, что оспариваемое решение является недействительным и нарушает право Общества на получение субсидии.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций ( часть 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", далее - Закон N 131-ФЗ).

Как предусмотрено частью 3 статьи 3 Закона N 131-ФЗ установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон (часть 2 статьи 4 Закона N 131-ФЗ).

Частью 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

В силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О, положение статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. В свою очередь, отменяющий акт должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 N 887. Пунктом 6 указанного постановления установлены требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение, которые включают:

а) требование об обязательной проверке главным распорядителем и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий;

б) следующие меры ответственности за нарушение условий, целей и порядка предоставления субсидий:

порядок и сроки возврата субсидий в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации:

в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при их предоставлении, выявленного по фактам проверок, проведенных главным распорядителем и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля;

в случае недостижения показателей, указанных в подпункте "з" пункта 4 настоящего документа;

штрафные санкции (применяемые при необходимости);

иные меры ответственности, определенные правовым актом.

Совет депутатов в Положении определил цели, критерии и условия предоставления субсидии. ОАО "ЖКХ п. им. Морозова", направив заявку с приложенными к ней документами и получив положительное заключение комиссии Совета депутатов, подтвердило свое соответствие утвержденным Советом депутатов критериям для получения субсидии. В дальнейшем Совет депутатов, приняв решение от 11.12.2014 о предоставлении субсидии, тем самым подтвердил соответствие ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" утвержденным критериям, необходимым для получения субсидии, и юридически закрепил право ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" на получение субсидии, которое должно было быть реализовано посредством заключения Договора с Администрацией МО "Морозовское городское поселение" как с распорядителем бюджетных средств. Принятие Советом депутатов такого решения, закрепляющего у ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" право на получения субсидии, в полной мере соответствует статье 78 БК РФ и части 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации в их системном применении.

Пунктом 4 Решения Совета депутатов МО "Морозовское городское поселение" (протокол N 6 от 11.12.2014) предусмотрен специальный порядок предоставления субсидии ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" в случае отсутствия средств в бюджете. В этом случае Администрация поселения учитывает при формировании бюджета МО "Морозовское городское поселение" на 2015 год средства в соответствующем размере на предоставление субсидии.

Вместе с тем публично-правовое образование может предотвратить возникновение у указанных организаций соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается.

В данном случае, поскольку действие Положения не было приостановлено или отменено, принято уполномоченным органом, Совет депутатов принял на себя обязательства соблюдать требования данного Положения по предоставлению субсидии тем организациям, которые исполнят установленные Положением требования.

Как следует из названного Положения, рассмотрение вопроса о предоставлении субсидии осуществляется поэтапно и включает в себя проверку заявки с соответствующими документами, принятие Администрацией решения о направлении заявки в постоянно действующую комиссию Совета депутатов по бюджету, налогам, инвестициям, экономическому развитию и использованию земель или возвращает заявку ее подателю.

В соответствии с пунктом 2.5 Положения, комиссия по результатам рассмотрения заявки принимает либо положительное либо отрицательное заключение о предоставлении субсидии с учетом заключений комиссии.

Согласно пункту 2.8 Положения на основании решения Совета депутатов о предоставлении субсидии между Администрацией и получателем субсидии заключается договор о предоставлении субсидии.

Пунктом 3.7 Положения регламентирован порядок подачи заявки на возмещение затрат, понесенных в 2014 году, которым предусмотрена предоставления соответствующего отчета о фактическом количестве отпущенной тепловой энергии в срок до 20.01.2015.

Системный анализ названных норм Положения позволяет сделать вывод о том, что принятие решения о предоставлении субсидии не зависит от достаточности денежных средств в бюджете муниципального образования. Как указано выше, действия уполномоченного органа в случае недостаточности денежных средств регламентированы пунктом 4 Решения Совета депутатов МО "Морозовское городское поселение" (протокол N 6 от 11.12.2014).

Таким образом, довод жалобы об окончании финансового года 31.12.2014 и в связи с этим невозможность осуществить выплату субсидии в 2015 году является необоснованным и подлежит отклонению.

Следует отметить, что ссылка в оспариваемом Решении на неисполнение доходной части бюджета ничем не обоснована, финансовый год на дату издания оспариваемого Решения не был завершен, фактически вопрос о выплате субсидии был решен в 2014 году.

Довод жалобы о том, что предоставление субсидии ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" фактически устанавливает бюджетное обязательство на возмещение не произведенных юридическим лицом в процессе предоставления коммунальных услуг расходов не может быть принят в связи со следующим.

Как обоснованно указал суд апелляционной инстанции, ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" в соответствии с Положением направило заявку с приложенными к ней документами и получило положительное заключение комиссии Совета депутатов тем самым подтвердив соответствие представленной документации утвержденным критериям, необходимым для получения субсидии.

Между тем в оспариваемом Решении от 29.09.2015 отсутствуют ссылки на несоответствие ОАО "ЖКХ п. им. Морозова" требованиям, предъявляемым к субъектам получения названной субсидии, а само заключение о результатах рассмотрения заявки на получение в 2014 году субсидии не оспорено в установленном порядке.

В рассматриваемом случае отказ в выплате субсидии муниципальным образованием юридическому лицу мог бы иметь место не путем отмены решения Совета о ее предоставлении, а путем отказа в выплате в связи с невыполнением условий предоставления субсидии.

Фактический отказ в предоставлении субсидии, выразившийся в принятии оспариваемого Решения нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, лишает его возможности получения субсидии при наличии на то оснований.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Основания для изменения либо отмены обжалуемого постановления отсутствуют.

Руководствуясь статьями 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2016 по делу N А56-91846/2016 оставить без изменения, а кассационные жалобы Совета депутатов муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" и Администрации муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А Самсонова

Судьи

Л.А. Самсонова А.В. Асмыкович А.Г. Кудин