Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 марта 2017 г. N Ф07-724/17 по делу N А52-738/2016

10 марта 2017 г.

Дело N А52-738/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Алешкевича О.А.

при участии от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Псковской области Никульшина Р.В. (доверенность от 01.11.2016 N 7103),

рассмотрев 06.03.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 03.08.2016 (судья Самойлова Т.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2016 (судьи Докшина А.Ю., Мурахина Н.В., Смирнов В.И.) по делу N А52-738/2016,

установил:

Открытое акционерное общество "Автоэлектроарматура" (место нахождения: 180017, г. Псков, Советская ул., 108, ОГРН 1026000953901, ИНН 6027016175; далее - общество, ОАО "Автоэлектроарматура") обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением об оспаривании пунктов 1 - 4, 6 предписания отдела надзорной деятельности по г. Пскову Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Псковской области (место нахождения: 180019, г. Псков, Инженерная ул., 92, ОГРН 1046000322961, ИНН 6027085570; далее - МЧС, управление) от 15.12.2015 N 416/1/1.

Решением суда от 03.08.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 14.11.2016, пункт 6 оспариваемого предписания признан недействительным, в удовлетворении остальной части заявления обществу отказано. Суд первой инстанции также взыскал с управления в пользу общества 3000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и полностью отказать обществу в удовлетворении заявленных требований в связи с неправильной оценкой судами пункта 6 оспариваемого предписания. Управление настаивает на законности и обоснованности этого пункта предписания ввиду приведенной в жалобе трактовке значимых, по мнению подателя жалобы, нормативных положений.

Представители общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке (в обжалуемой части).

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения от 16.11.2015 N 416 в период с 18.11.2015 по 01.12.2015 в присутствии представителя общества управлением проведена внеплановая выездная проверка по вопросу исполнения ранее выданного обществу предписания от 09.04.2015 N 8/1/1.

По результатам проверки выявлено невыполнение обществом пунктов 2, 27, 40, 41, 55, 56 предписания от 09.04.2015 N 8/1/1, составлен акт от 01.12.2015 N 416, в котором зафиксированы неустраненные заявителем нарушения требований пожарной безопасности (том дела I; листы 16 - 19).

На основании указанного акта проверки обществу выдано предписание от 15.12.2015 N 416/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности (том дела I; листы 10 - 13).

Не согласившись с пунктами 1 - 4, 6 означенного предписания, общество обратилось в арбитражный суд.

В оспоренной части в предписании указано на ряд нарушений и на их нормативное обоснование. В частности, применительно к пункту 6 предписания отражено следующее: не представлены документы, подтверждающие работоспособность сетей наружного противопожарного водопровода, в нарушение пункта 55 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390).

В пункте 6 предписания (в обоснование нарушения соответствующих требований) также указано на пункт 3 Перечня работ и услуг, составляющих деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (приложения к Положению о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 N 1225; далее - Положение N 1225, Перечень): монтаж, техническое обслуживание и ремонт систем противопожарного водоснабжения и их элементов, включая диспетчеризацию и проведение пусконаладочных работ.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и указал на наличие у управления правовых и фактических оснований для выдачи предписания (в оспариваемой обществом части), за исключением пункта 6 предписания.

Апелляционный суд повторно рассмотрел дело по жалобе управления и на основании части 5 статьи 268 АПК РФ (только в обжалуемой части, в части пункта 6 предписания).

Законность решения суда первой инстанции и постановления апелляционной инстанции в части отказа обществу в удовлетворении заявления в рамках кассационного производства не обжалуется.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит ее подлежащей удовлетворению. Выводы судов в обжалуемой части основаны на неправильном применении норм материального права, не отвечают требованиям пожарной безопасности и не согласуются со значимыми выводами суда общей юрисдикции.

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из правовых категорий "пожарная безопасность", "требования пожарной безопасности", "нарушение требований пожарной безопасности", соответствующих контрольных полномочий должностных лиц управления и мер контрольного реагирования, определенного нормативного правового регулирования в области пожарной безопасности, обязанностей организаций в области пожарной безопасности (статьи 1, 2, 6, 20, 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Положение о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, статья 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Как правильно отметил суд апелляционной инстанции, для выдачи оспариваемого предписания должно быть установлено нарушение владельцем объекта защиты обязательных требований пожарной безопасности; предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений; при вынесении предписания уполномоченное должностное лицо проверяющего органа должно указать положения нормативных правовых актов, нарушение которых выявлено при проверке, а равно требования, предписываемые к выполнению в целях прекращения и (или) устранения нарушения обязательных требований, и срок их исполнения. Такие требования должны быть законными и исполнимыми, их изложение должно быть четким, ясным, доступным для понимания. Иными словами, предписание уполномоченного органа должно отвечать критериям конкретности и исполнимости, исключать возможность двоякого толкования.

Эти выводы соотнесены с пунктом 59 Административного регламента МЧС исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС от 28.06.2012 N 375.

Содержание пункта 6 оспариваемого предписания обусловлено следующим.

Обществом не представлены документы, подтверждающие работоспособность сетей наружного противопожарного водопровода; на общество возложена обязанность представить соответствующие документы согласно действующим нормативным документам.

В силу части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного Федерального закона.

Со дня вступления в силу Закона N 123-ФЗ до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям названного Федерального закона (часть 1 статьи 151 Закона N 123-ФЗ).

В соответствии с пунктом 55 Правил N 390 руководитель организации обеспечивает исправность источников наружного противопожарного водоснабжения и внутреннего противопожарного водопровода и организует проведение проверок их работоспособности не реже 2 раз в год (весной и осенью) с составлением соответствующих актов. Руководитель организации при отключении участков водопроводной сети и (или) пожарных гидрантов, а также при уменьшении давления в водопроводной сети ниже требуемого извещает об этом подразделение пожарной охраны. Руководитель организации обеспечивает исправное состояние пожарных гидрантов, их утепление и очистку от снега и льда в зимнее время, доступность подъезда пожарной техники к пожарным гидрантам в любое время года. Направление движения к пожарным гидрантам и водоемам, являющимся источником противопожарного водоснабжения, должно обозначаться указателями с четко нанесенными цифрами расстояния до их месторасположения.

Положение N 1225 определяет порядок лицензирования деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Лицензирование деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений осуществляется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (лицензирующий орган). Лицензируемая деятельность включает в себя выполнение работ и оказание услуг согласно приложению (работы, услуги). При осуществлении соответствующей лицензируемой деятельности также определены определенные лицензионные требования (пункты 1 - 4 Положения N 1225).

В пункте 6 оспариваемого предписания указано на пункт 3 Перечня (приложения) к Положению N 1225: монтаж, техническое обслуживание и ремонт систем противопожарного водоснабжения и их элементов, включая диспетчеризацию и проведение пусконаладочных работ.

Контролирующий орган исходил из того, что в рассматриваемой ситуации проверка работоспособности гидрантов (сетей наружного противопожарного водопровода) связана с обязательным привлечением специализированной организации, отвечающей определенным лицензионным требованиям. Проверка обществом технического состояния означенных сетей "своими силами" не отвечает требованиям пожарной безопасности, не позволяет убедиться в надлежащем техническом состоянии объекта. Проверка технического состояния обусловлена обязательным техническим обслуживанием в порядке Положения N 1225. Заявителем не организована проверка работоспособности наружных пожарных гидрантов с составлением соответствующих актов специализированной организацией, имеющей лицензию на техническое обслуживание наружного противопожарного водоснабжения согласно Положению N 1225. Общество фактически не организует должным образом проведение проверок работоспособности сетей наружного противопожарного водопровода.

При оценке законности и обоснованности пункта 6 предписания суды приняли во внимание доводы участников спора, в частности, ссылку управления на пункты 11.9 и 11.10 ГОСТ Р 53961-2010. "Национальный стандарт Российской Федерации. Техника пожарная. Гидранты пожарные подземные. Общие технические требования. Методы испытаний":

11.9. Техническое состояние всех гидрантов проверяют два раза в год: весной и осенью.

11.10. Техническое обслуживание гидрантов

11.10.1. При техническом обслуживании гидрантов проверяют исправность люка и крышки водопроводного колодца, крышек и резьбы ниппеля, верхнего квадрата штанги и корпуса гидранта.

11.10.2. Контролируют наличие воды в корпусе гидранта и в колодце.

11.10.3. Проводят проверку герметичности клапана (задвижки), а также соединений и уплотнений при рабочем давлении.

11.10.4. Проверяют работоспособность с установкой КП, а также легкость открытия и закрытия гидранта.

11.10.5. Определяют расход воды в диапазоне давления от 0,4 до 0,6 МПа (от 4 до 6 кгс х см -2, в минус второй степени).

Суд первой инстанции указал, что государственный стандарт разделил понятия "техническое состояние" всех гидрантов (пункт 11.9) и "техническое обслуживание" (пункт 11.10). В связи с этим суд счел, что оценка работоспособности противопожарного водопровода не возлагается на специализированную организацию; общество вправе было самостоятельно проверить работоспособность пожарных гидрантов; заключение по результатам такой проверки зафиксированы в соответствующих актах; как следствие, пункт 6 предписания не основан на законе и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке означенных выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции констатировал следующее.

Непринятие заявителем мер по организации проведения проверки работоспособности наружных пожарных гидрантов с составлением соответствующих актов специализированной организацией, имеющей лицензию на техническое обслуживание наружного противопожарного водоснабжения, предусмотренную Положением N 1225, либо непроведение такой проверки, так же как и несоставление "соответствующих" актов с участием специализированной организацией, имеющей названную лицензию, как на это указано в абзаце первом пункта 55 Правил N 390, ни в акте проверки, ни в предписании обществу в вину не вменяется.

Изложенное в апелляционной жалобе правовое обоснование вывода административного органа о том, что проверка работоспособности наружного противопожарного водоснабжения (гидрантов) является частью технического обслуживания, что, в свою очередь, в силу Положения N 1225 является лицензируемым видом деятельности, в акте проверки и в предписании также отсутствует. Несоблюдение обществом требований ГОСТ Р 53961-2010 и Положения N 1225 при проверке технического состояния пожарных гидрантов в качестве нарушения заявителю в вину не вменено.

Устные пояснения представителя управления направлены по сути на изменение содержания акта проверки и пункта 6 оспариваемого предписания, что недопустимо в ходе судебного разбирательства.

Проверка судом законности и обоснованности оспариваемого ненормативного правового акта осуществляется исходя из той формулировки нарушения, которая вменена заявителю в вину применительно к той обязанности, которая предусмотрена правовой нормой, нарушенной обществом (в данном случае пунктом 55 Правил N 390).

Содержащаяся в пункте 6 предписания формулировка нарушения применительно к содержанию правовой нормы, которая, по мнению ответчика, нарушена заявителем, недоступна для однозначного понимания всеми лицами и не исключает возможность двоякого толкования действий, которые должно совершить общество, при том что до вынесения оспариваемого предписания оно уже представило в управление акты, претензий к которым административным органом не предъявлено.

С учетом предъявления обществом в ходе проверки актов проверки технического состояния пожарных гидрантов, находящихся на территории ОАО "Автоэлектроарматура", от 27.05.2015 и от 28.10.2015 (том дела I; листы 31, 33), к которым со стороны ответчика отсутствуют какие-либо претензии, управление не доказало факт совершения заявителем нарушения применительно к пункту 6 оспариваемого предписания.

Кроме того, суды отклонили ссылку управления на постановление Псковского городского суда Псковской области от 06.04.2016 N 5-166/2016 (том дела I; листы 117 - 122), которым общество привлечено к административной ответственности по части 5 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения. Как сочли суды, обстоятельства, связанные с пунктом 6 оспариваемого предписания, суд общей юрисдикции в названном постановлении не установил.

При рассмотрении спора по существу суды не учли следующее.

Пункт 6 оспариваемого предписания основан на правильном истолковании закона (нормативных требований), является обоснованным и исполнимым.

По смыслу пункта 55 Правил N 390, приведенных пунктов Положения N 1225 и ГОСТ Р 53961-2010 проверка технического состояния (работоспособности) соответствующего объекта требует профессионального подхода; она не исключает, а напротив, предполагает техническое обслуживание сетей (гидрантов), те или иные этапы, составляющие обслуживания. Речь идет о техническом оборудовании, показатели исправности которого не могут подтверждаться лицами, не располагающими специальными знаниями, не отвечающими определенным лицензионным требованиям (пункт 4 Положения N 1225).

Общество соответствующей лицензией не располагает, а следовательно, обязано привлекать к проверке работоспособности гидрантов специализированную организацию.

Пункт 6 оспариваемого предписания изложен с должной полнотой; правильные выводы суда апелляционной инстанции о необходимости в каждом конкретном случае проверять законность, обоснованность и исполнимость предписания сопряжены с ошибочным утверждением о наличии в рассматриваемом случае правовой неопределенности (двоякого смысла).

Содержание пункта 6 предписания отличается той мерой полноты, которая необходима и достаточна для правильного однозначного уяснения адресатом действий, требующихся от него с целью соблюдения определенных нормативных положений.

Детальная описательная трактовка апелляционным судом недостатков пункта 6 предписания по сути обусловлена тем, что можно было бы указать подробнее при отсутствии к тому обязательных правовых и фактических оснований, при отсутствии неустранимых противоречий при изложении и последующем исполнении предписания.

Согласно постановлению Псковского городского суда Псковской области от 06.04.2016 N 5-166/2016 (том дела I; листы 117 - 122) рассматриваемый эпизод, связанный с оценкой нарушения обществом требований пожарной безопасности применительно к пункту 6 предписания, оценен судом общей юрисдикции по праву и по факту. С учетом акта проверки от 01.12.2015 N 416, анализа всех обстоятельств дела судья установил, что общество повторно нарушило требования пожарной безопасности, в частности, не представило документы, подтверждающие работоспособность сетей наружного противопожарного водопровода.

Выводы судов основаны на ошибочном толковании в конкретном случае норм материального права. По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств. Фактическая сторона дела установлена судами с должной полнотой при неправильном решении спора по существу.

Безусловных процессуальных оснований для отмены обжалуемых судебных актов нет (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 03.08.2016 в части признания недействительным пункта 6 предписания отдела надзорной деятельности по г. Пскову Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Псковской области от 15.12.2015 N 416/1/1 и взыскания с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Псковской области в пользу открытого акционерного общества "Автоэлектроарматура" 3000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2016 по делу N А52-738/2016 отменить.

В указанной части открытому акционерному обществу "Автоэлектроарматура" в удовлетворении заявления отказать.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Е.Н. Александрова О.А. Алешкевич