Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 марта 2017 г. N Ф07-1066/17 по делу N А56-26473/2016

22 марта 2017 г.

Дело N А56-26473/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Самсоновой Л.А.,

при участии от акционерного общества "Санкт-Петербургские электрические сети" Чимида Б.Ч. (доверенность от 01.01.2017 N 12), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Кузьминой А.П. (доверенность от 14.10.2016 N 78/22492/16),

рассмотрев 20.03.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.08.2016 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2016 (судьи Есипова О.И., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-26473/2016,

установил:

Акционерное общество "Санкт-Петербургские электрические сети" (место нахождения: 196191, Санкт-Петербург, пл. Конституции, 7, лит. А, ОГРН 1027810338984, ИНН 7826074344; далее - общество, АО "СПб ЭС") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 29.01.2016 по жалобе N Т02-57/16 на действия общества (как организатора открытого запроса предложений) и выданного на основании этого решения предписания УФАС от 29.01.2016.

Определением от 30.06.2016 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Инвестиционная строительная компания "ГРАД" (место нахождения: 190013, Санкт-Петербург, Подольская ул., 30-32, лит. А, пом. 1-Н, ОГРН 1127847458716, ИНН 7838479793; далее - ООО "ИСК "ГРАД") и общество с ограниченной ответственностью "Ресурс" (место нахождения: 198255, Санкт-Петербург, ул. Лени Голикова, 35, ОГРН 1127847231930, ИНН 7805586542; далее - ООО "Ресурс").

Решением суда от 18.08.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 23.11.2016, оспариваемые решение и предписание управления признаны недействительными, не соответствующими Федеральному закону от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон N 223-ФЗ).

В кассационной жалобе ее податель просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам, а также нарушение судами норм материального и процессуального права. Управление настаивает на неправомерности действий АО "СПб ЭС" как организатора рассматриваемого запроса предложений, объединившего в один лот проектно-изыскательские, строительно-монтажные и пуско-наладочные работы, а также поставку оборудования. Такие действия, как указывает антимонопольный орган, могут привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, которые могли бы принять участие в отдельных закупках по каждому из видов работ; эти действия препятствуют возникновению конкуренции и нарушают пункт 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Кроме того, УФАС не согласно с выводами судов о превышении им контрольных полномочий ввиду императивных требований части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. Эти требования, по мнению управления, в системном единстве с положениями статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) означают, что перечень оснований для обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия (бездействие) заказчика на является исчерпывающим. Поэтому у управления не было препятствий для рассмотрения соответствующей жалобы по существу.

Представители ООО "ИСК "ГРАД" и ООО "Ресурс", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы жалобы, а представитель общества отклонил их по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество в порядке, предусмотренном Законом N 223-ФЗ и Положением о закупке товаров, работ, услуг АО "СПб ЭС", провело открытый запрос предложений (извещение N 31603217348) на право заключения договора на выполнение полного комплекса проектно-изыскательских, строительно-монтажных и пусконаладочных работ с поставкой оборудования для создания внешней схемы электроснабжения объектов "Многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями и подземной автостоянкой ООО "Ресурс" по адресу: 190000, Санкт-Петербург, ул. Подвойского, 8, лит. А (кадастровый номер 78:12:6309:7).

По результатам рассмотрения жалобы ООО "ИСК "ГРАД" на действия общества при организации и проведении означенной закупки управление 29.01.2016 приняло решение, которым признало жалобу обоснованной (пункт 1 решения); признало в обжалуемых действиях общества нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, выразившееся в несоблюдении принципа отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, допущенное путем объединения в один лот закупки проектно-изыскательских, строительно-монтажных работ и поставки оборудования (пункт 2 решения). Кроме того, организатору закупки решено выдать предписание об устранении нарушений закупочной процедуры путем аннулирования процедуры закупки с отменой всех юридически значимых документов, составленных при организации и проведении закупки (извещение N 31603217348) (пункт 3 решения).

Соответствующее предписание датировано управлением 29.01.2016 (исх. N 78/1902/16 от 03.02.2016).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Целями регулирования Закона о закупках являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 Закона N 223-ФЗ (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (часть 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ).

В силу статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 названной статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке) (часть 1).

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (часть 2).

Вместе с тем организационные и правовые основы защиты конкуренции определяет Закон N 135-ФЗ; целями названного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона N 135-ФЗ).

Системный анализ требований Законов N 135-ФЗ и 223-ФЗ позволяет признать, что запрет на включение в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, распространяется на проведение закупок для государственных и муниципальных нужд по правилам Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Положения статьи 17 Закона N 135-ФЗ определяют антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений.

Ввиду пункта 2 части 1, части 3 и 5 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, на закупки товаров в порядке Закона N 223-ФЗ распространяются требования лишь части 1 статьи 17 Закона, но не требования части 3 статьи 17 Закона, устанавливающей запрет на включение в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений. Этот вывод обусловлен буквальным содержанием части 5 статьи 17 Закона.

В статье 3 Закона N 223-ФЗ закреплены принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг.

Согласно пункту 2 части 1 названной статьи при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Вместе с тем принципами закупки являются целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг, реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика, отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к ее участникам (пункты 3, 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках).

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

По смыслу положений статей 1 - 3 Закона N 223-ФЗ при организации закупок заказчики не связаны императивным перечнем требований к участникам закупок и могут самостоятельно определять такие требования с учетом имеющих правовое значение целей и принципов, в том числе критерия измеримости (пункт 4 части 1 статьи 3 названного Закона). Предоставление в Законе N 223-ФЗ заказчику широкого спектра возможностей самостоятельного регулирования своей закупочной деятельности повлекло установление закрытого перечня оснований для обжалования действий заказчика в административном порядке, а также сужение сферы государственного контроля.

Эти выводы согласуются с частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, определяющей исчерпывающий перечень случаев, когда участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг.

Определяя в статье 3 Закона N 223-ФЗ принципы и основные положения закупки, законодатель четко констатировал способы, основания и порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, ограничив возможность обращения участников закупки в антимонопольный орган лишь в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Закона N 44-ФЗ;

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства (часть 10 статьи 3 Закона о закупках).

Во всех остальных случаях законодателем установлен судебный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг (часть 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

В данном случае ограничение по формированию лотов не предусмотрено ни Законом N 223-ФЗ, ни утвержденным обществом (заказчиком) Положением о закупках. В свою очередь Закон N 135-ФЗ в части установления запретов при закупке товаров для государственных и муниципальных нужд допускает возможность объединения в составе одного лота продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально связанных между собой. В соответствии с документацией о закупке предусмотрены к выполнению виды работ, которые технологически и функционально связаны друг с другом.

Как обоснованно сочли суды, предусмотренные закупкой работы, выступающие комплексным предметом торгов, связаны между собой по значимым критериям (технологически и функционально); размещение заявленных работ в одном лоте не противоречит Законам N 135-ФЗ и 223-ФЗ. Формирование предмета закупки подобным образом позволяет сосредоточить функции управления всеми стадиями процесса создания готовой продукции в одной организационной структуре и осуществить процесс выполнения работ непрерывным образом, сокращая временные затраты. Объединение работ по проектированию и строительству с поставкой оборудования (строительство объекта "под ключ") позволяет обеспечить не только быстрое и качественное их выполнение, но и рационально и экономно расходовать денежные средства.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (часть 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

Участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке (часть 5 статьи 3 Закона о закупках).

Суд апелляционной инстанции, оценив материалы дела с учетом требований части 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ и части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, обоснованно счел, что в данном случае в жалобе ООО "ИСК "ГРАД" отсутствуют ссылки на основания применительно к части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. При этом возможность обращения в антимонопольный орган лиц, не подавших заявки на участие в торгах (при условии, что допущены нарушения установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов и порядка подачи заявок на участие в торгах), ограничена специальной нормой - частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, что не препятствует судебной защите прав такого лица.

Данное лицо (ООО "ИСК "ГРАД") заявки не подавало, в предварительном квалификационном отборе не участвовало. Следовательно, у управления не имелось правовых и фактических оснований для рассмотрения этой жалобы, поскольку ее подателем не подтвержден открытый (действительный, а не мнимый) юридический интерес к участию в закупках.

Суд кассационной инстанции поддерживает эти выводы, поскольку по смыслу части 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ и части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ законодатель связывает право участника закупки на обжалование действий (бездействия) ее организатора именно с открытым юридическим интересом к закупке, с созданием для участника закупки прозрачных правовых последствий, а не с завуалированным стремлением сломать результат закупочной процедуры без раскрытия при этом правомерных фактических намерений. Иными словами, лицо признается участником закупки именно в связи с предполагаемым открытым юридическим интересом к ней.

По настоящему делу УФАС не доказало, что им как уполномоченным органом рассмотрена жалоба участника закупки, свидетельствующая о наличии в действиях общества нарушения пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Основания для иной оценки выводов судов по существу спора, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.08.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2016 по делу N А56-26473/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

А.В. Асмыкович Л.А. Самсонова