Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 марта 2017 г. N Ф07-130/17 по делу N А56-86342/2014

23 марта 2017 г.

Дело N А56-86342/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Самсоновой Л.А.,

при участии от Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Веселовой Ю.В. (доверенность от 10.01.2017 N 1/17), Илларионова Ю.А. (доверенность от 21.02.2017 N 10/17), Маргарян В.В. (доверенность от 21.02.2017 N 11/17), от Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга Каталовой А.С. (доверенность от 29.12.2016 N 141009-42), от Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Петербургский метрополитен" Метцгер С.И. (доверенность от 09.02.2015 N 117), Козловой М.В. (доверенность от 15.11.2016 N 651), от Комитета по транспорту Белоусовой Н.А. (доверенность от 26.01.2017 N 03-02-484), от закрытого акционерного общества "СоветниК" Медведева С.В. (доверенность от 20.04.2015 N 35), Нестерова В.В. (доверенность от 06.02.2017 N 03), от открытого акционерного общества "Научно-исследовательский, проектно-изыскательский институт "Ленметрогипротранс" Ахромова А.В. (доверенность от 30.12.2016 N 01-17),

рассмотрев 20.03.2017 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга и Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2016 по делу N А56-86342/2014 (судьи Тимухина И.А., Жиляева Е.В., Кашина Т.А.),

установил:

Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Петербургский метрополитен" (место нахождения: 190013, Санкт-Петербург, Московский пр., 28, ОГРН 1027810223407, ИНН 7830000970; далее - предприятие, ГУП) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании представления Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (место нахождения: 190107, Санкт-Петербург, пер. Антоненко, 4, ОГРН 1117847580245, ИНН 7838468985; далее - КСП) от 01.12.2014 N 2-341/14-4 в части требований о возмещении 466 545 100 руб. ущерба, причиненного бюджету Санкт-Петербурга (пункт 1.1 резолютивной части представления), о приведении в соответствие с требованиями Комитета по управлению городским имуществом (КУГИ) действующих договоров аренды в части увеличения размера арендной платы (пункт 1.5 резолютивной части представления) и о взыскании с закрытого акционерного общества "Метроком" платы за право использования системы метро для прохода кабелей в сумме 1 950 300 руб. (пункт 1.9 резолютивной части представления).

Определением от 04.03.2015 суд первой инстанции прекратил производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ); обеспечительные меры, принятые определением от 29.12.2014, отменены.

Постановлением апелляционной инстанции от 07.05.2015 определение суда первой инстанции от 04.03.2015 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.07.2015 определение от 04.03.2015 и постановление апелляционной инстанции от 07.05.2015 отменены. Дело направлено в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области для рассмотрения по существу.

Суд кассационной инстанции счел, что оспариваемое представление КСП обладает признаками ненормативного правового акта, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 02.10.2015 N 307-КГ15-11717 отказано в передаче кассационной жалобы КСП на постановление суда округа от 01.07.2015 для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитет по транспорту (место нахождения: 191167, Санкт-Петербург, Исполкомовская ул., 16, лит. А, ОГРН 1027810354516, ИНН 7830001067; далее - комитет по транспорту), закрытое акционерное общество "Метроком" (место нахождения: 199155, Санкт-Петербург, ул. Одоевского, 29, ОГРН 1027810238466, ИНН 7809001184; далее - ЗАО "Метроком"), Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга (правопреемник КУГИ; место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный, 1, лит. Б., ОГРН 1027809244561, ИНН 7832000076; далее - КИО), закрытое акционерное общество "СоветниК" (место нахождения: 191015, Санкт-Петербург, Тверская ул., 8, лит. Б., ОГРН 1037843037066, ИНН 7825676018; далее - ЗАО "СоветниК", инвестор), Комитет финансов Санкт-Петербурга (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Вознесенский пр., 16, ОГРН 1027810256352, ИНН 7830002430; далее - комитет финансов), открытое акционерное общество "Научно-исследовательский, проектно-изыскательский институт "Ленметрогипротранс" (место нахождения: 191002, Санкт-Петербург, Б. Московская ул., 2, ОГРН 1027809203311, ИНН 7808023308; далее - ОАО "ЛМГТ").

Решением суда от 22.07.2016 (судья Глумов Д.А.) предприятию отказано в удовлетворении заявленных требований.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 11.11.2016 решение суда от 22.07.2016 отменено, заявленные предприятием требования удовлетворены полностью. Суд признал недействительным оспариваемое представление КСП в части требований к ГУП о возмещении 466 545 100 руб. ущерба, причиненного бюджету Санкт-Петербурга (пункт 1.1 резолютивной части представления), о приведении в соответствие с требованиями КУГИ действующих договоров аренды в части увеличения размера арендной платы (пункт 1.5 резолютивной части представления) и о взыскании с ЗАО "Метроком" 1 950 300 руб. платы за право использования системы метро для прохода кабелей (пункт 1.9 резолютивной части представления).

В кассационной жалобе и дополнении к ней КСП просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального и процессуального права, несоответствие его выводов обстоятельствам дела. Податель жалобы воспроизводит выводы апелляционной инстанции, указывает на их необоснованность (ошибочность), а равно на их несоответствие статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). По мнению КСП, оспариваемое представление (пункт 1.1) не устанавливает в твердой сумме подлежащие возмещению расходы, не содержит требование их возместить, а лишь предлагает предприятию рассмотреть соответствующий вопрос и в месячный срок уведомить КСП о результатах рассмотрения. КСП не является лицом, право которого нарушено, и не может требовать возмещения убытков.

КСП настаивает на том, что в рамках рассматриваемых правоотношений предприятие, будучи техническим заказчиком, действовало в нарушение статей 48, 49 и 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статей 1 и 10 ГК РФ. Податель жалобы полагает, что предприятие злоупотребило правами технического заказчика и в обход закона, под видом строительства станции "Адмиралтейская", осуществило за счет средств городского бюджета строительство фундамента коммерческого объекта (в интересах инвестора); все оспариваемые пункты представления соответствуют закону. КСП также (применительно к статье 201 АПК РФ) обращает внимание на то, что представление не содержит мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, не затрагивает права и законные интересы заявителя, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности.

КИО в своей жалобе просит отменить постановление апелляционной инстанции в части признания недействительным пункта 1.5 резолютивной части оспариваемого представления. Податель жалобы не согласен с выводами апелляционной инстанции о том, что ни один из нормативных правовых актов, регулирующих порядок определения арендной платы, не содержит понятия "коэффициент потребительских качеств" (КПК); распоряжения профильного комитета, которыми дано согласие на сдачу находящихся в хозяйственной ведении объектов в аренду, не содержат указания предприятию на перезаключение, изменение договоров аренды в части определения арендной платы с учетом коэффициента потребительских качеств. В подтверждение своих доводов КИО ссылается на пункт 2 статьи 295 ГК РФ, ряд значимых региональных нормативных правовых актов (принятых во внимание апелляционным судом), а также приказ ГУ "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" от 16.01.2006 N 3 "О порядке подготовки справки для расчета арендной платы", в котором содержится определение и порядок расчета КПК.

От комитета по транспорту и ЗАО "СоветниК" поступили отзывы на жалобу КСП, в которых указано на законность и обоснованность выводов апелляционного суда. В отзывах ГУП на жалобы КСП и КИО и в дополнении ГУП к отзыву на жалобу КСП также выражено согласие с позицией апелляционной инстанции.

Определением заместителя председателя Арбитражного суда Северо-Западного округа Родина Ю.А. от 17.03.2017 ввиду болезни судьи Александровой Е.Н. и нахождения в отпуске судьи Алешкевича О.А., (ранее участвовавших в рассмотрении кассационных жалоб по настоящему делу) в составе суда произведена замена на судей Асмыковича А.В. и Самсонову Л.А.; после замены состава суда судебного разбирательство произведено сначала (части 3 и 5 статьи 18 АПК РФ).

Представители ЗАО "Метроком" и комитета финансов, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители КСП и КИО поддержали доводы жалоб, а представители предприятия отклонили их. Представители комитета по транспорту, ЗАО "СоветниК" и ОАО "ЛМГТ" поддержали позицию предприятия (в части пункта 1.1 оспариваемого представления).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, строительство вестибюльного комплекса станции метрополитена "Адмиралтейская" предусмотрено распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 04.04.1994 N 310-р.

На основании распоряжения КУГИ от 30.10.2009 N 1233-рк между КУГИ (арендодатель) и предприятием (арендатор) заключен договор от 10.11.2009 N 10/ЗД-06878 аренды земельного участка зоны 1 площадью 2147 кв. м, с кадастровым номером 78:31:1181:4, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. М. Морская, 4/1, для использования под метрополитен, без права возведения объектов недвижимости, сроком до 29.10.2058.

Строительство VI пускового комплекса станции "Адмиралтейская" осуществлялось за счет средств бюджета Санкт-Петербурга силами ОАО "Метрострой" в рамках типового договора подряда на капитальное строительство от января 1987 года в соответствии с установленной в Технико-экономическом обосновании на строительство Правобережной линии Петербургского метрополитена на участке от станции "Площадь Мира" до станции "Богатырская".

В связи с необходимостью возведения наземной части станции "Адмиралтейская", а также в целях проведения работ по регенерации историко-градостроительной среды в месте расположения предполагаемого наземного вестибюля предприятием в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 22.06.2004 N 1190 "Об организации строительства и реконструкции наземных вестибюлей станций Петербургского метрополитена" проведены торги в форме закрытого конкурса на право заключения соглашения о порядке реализации инвестиционного проекта по проектированию строительству комплекса наземного вестибюля станции метрополитена "Адмиралтейская" в границах земельного участка площадью 2147 кв. м, с кадастровым номером 78:31:1181:4, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. М. Морская, 4/1, по результатам которого победителем конкурса признано ЗАО "СоветниК".

Между предприятием и ЗАО "СоветниК" заключено соглашение от 30.04.2010 о порядке реализации инвестиционного проекта по проектированию и строительству комплекса наземного вестибюля станции "Адмиралтейская" (том дела II; листы 15 - 19).

Между комитетом по транспорту (государственный заказчик) и предприятием (заказчик) заключен государственный контракт от 17.01.2011 N 01-СКС/11, по условиям которого государственный заказчик поручает, а заказчик принимает на себя обязательства оказать услуги - выполнить часть функций заказчика при реализации инвестиционных проектов капитального строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов Петербургского метрополитена для государственных нужд Санкт-Петербурга, финансируемых в соответствии с Адресной инвестиционной программой (приложение N 21 к Закону Санкт-Петербурга от 17.11.2010 N 651-144 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов") за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, а государственный заказчик обязуется оплатить оказанные услуги.

Между КУГИ (арендодатель) и предприятием (арендатор) заключено дополнительное соглашение от 05.03.2012 N 003 о застройке земельного участка к договору аренды от 10.11.2009 N 10//ЗД-06878, по условиям которого в границах предоставленного земельного участка арендатор обязан осуществить инвестиционный проект по строительству коммерческого объекта, не связанного с проживанием населения (комплекс наземного вестибюля станции метрополитена "Адмиралтейская") в рамках проведения работ по регенерации историко-градостроительной среды.

Между ЗАО "СоветниК" (инвестор) и предприятием (застройщик) заключен инвестиционный договор от 05.03.2012 о строительстве коммерческого объекта, не связанного с проживанием населения (комплекс наземного вестибюля станции метрополитена "Адмиралтейская") (том дела II; листы 51 - 64).

На основании планов работы на 2013 и 2014 годы, утвержденных приказами КСП от 29.12.2012 N 177 и от 26.12.2013 N 172, и в соответствии с приказами КСП от 29.10.2013 N 139 и от 22.01.2014 N 010 КСП в период с 06.11.2013 по 28.02.2014 проведена выборочная проверка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета и собственности Санкт-Петербурга предприятием за 2011 - 2012 годы и истекший период 2013 года, по результатам которой составлены акт от 05.06.2014 N 2-167/14, отчет от 19.11.2014 N 2-341/14 и вынесено представление от 01.12.2014 N 2-341/14-4.

Согласно пункту 1.1 резолютивной части представления предприятию предложено возместить причиненный бюджету Санкт-Петербурга ущерб в сумме не менее 466 545 100 руб., в пункте 1.5 представления - привести в соответствие с требованиями КУГИ действующие договоры аренды в части увеличения размера арендной платы, в пункте 1.9 - взыскать с ЗАО "Метроком" плату за право использования системы метро для прохода кабелей в сумме 1 950 300 руб.

При этом КСП руководствовалось пунктом 1 статьи 17 Закона N 455-85, предложило предприятию рассмотреть представление и принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков. Предприятию указано на недопустимость неэффективных и излишних расходов, необходимость принять меры по привлечению виновных должностных лиц к ответственности и уведомить КСП о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в течение одного месяца со дня получения представления (том дела I; листы 29 - 32).

Не согласившись с пунктами 1.1, 1.5, 1.9 представления КСП, предприятие обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции отказал предприятию в удовлетворении заявленных требований, указав, что заявитель в нарушение действующего законодательства после привлечения инвестора под видом строительства объектов метрополитена осуществил строительство части коммерческого объекта (фундамента) за счет средств бюджета Санкт-Петербурга (пункт 1.1 представления). Суд отклонил как ошибочные доводы предприятия о том, что действующее законодательство не содержит понятия "коэффициент потребительских качеств" и названный коэффициент не применяется для расчета размере арендной платы (пункт 1.5 представления). В свою очередь суд признал, что включение в представление пункта 1.9 (при фактической оплате до вынесения оспариваемого представления ЗАО "Метроком" спорной суммы 1 950 300 руб. в качестве платы за использование системы метро для прохода кабелей) не повлечет повторного взыскания означенной суммы; оспариваемое представление по своей сути не является тем ненормативным правовым актом, на основании которого с заявителя могут быть взысканы какие-либо финансовые санкции (ущерб); заявителем не приведены доводы и доказательства того, каким образом обжалуемое представление нарушает его права и законные интересы.

Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело, исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, и счел, что у КСП отсутствовали правовые и фактические основания для вынесения оспариваемого представления; предприятие доказало обстоятельства, с которыми закон связывает возможность признания недействительным представления в оспариваемой его части.

Апелляционная инстанция сочла, что определение размера ущерба и наличие оснований для его возмещения в рамках настоящего дела, рассматриваемого в порядке главы 24 АПК РФ, не представляется возможным; правоотношения лиц, участвующих в деле, относительно возникновения ущерба и определения его размера носят гражданско-правовой характер с определенным распределением бремени доказывания существенных для дела обстоятельств между сторонами.

Суд апелляционной инстанции констатировал, что при оценке соответствия оспариваемого представления закону суд первой инстанции руководствовался документами, которые на момент проведения КСП проверки и вынесения представления отсутствовали (которыми КСП не располагала); до вынесения оспариваемого представления ЗАО "СоветниК", принимая во внимание, что часть построенных за счет средств бюджета конструкций нулевого цикла вестибюля станции метрополитена является одновременно фундаментом коммерческого объекта, в соответствии с выполненным ОАО "ЛМГТ" расчетом уплатило в бюджет Санкт-Петербурга долю инвестора в затратах на строительство и проектирование "нулевого цикла" в размере 271 802 843 руб., включая НДС (пункт 1.1 представления); ни один из названных КСП нормативных правовых актов не содержит понятие "коэффициента потребительских качеств" и методики его применения; представленные в материалы дела распоряжения КУГИ не содержат указание предприятию на перезаключение, изменение договоров аренды в части определения арендной платы с учетом коэффициента потребительских качеств (пункт 1.5 представления); до принятия оспариваемого представления платежным поручением от 28.02.2014 N 963 ЗАО "Метроком" оплатило предприятию 1 950 300 руб. за право прохода кабелей, в связи с чем основания для пункта 1.9 представления КСП отсутствовали.

Изучив материалы дела и доводы жалоб, суд кассационной инстанции не находит оснований для их удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции правильно применил нормы материального и процессуального права; его выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного производства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ), положениям бюджетного и гражданского законодательства.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ).

Деятельность КСП также регламентируется Законом Санкт-Петербурга от 13.07.2011 N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 455-85).

В силу положений статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с названным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных названным Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2). Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3).

Под проверкой в целях названного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

Предприятие является соответствующим объектом государственного финансового контроля (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; под предписанием в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4).

Аналогичные нормы права закреплены в статье 17 Закона N 455-85.

Ввиду приведенных нормативных положений следует разграничивать соответствующие представление и предписание как акты контрольного реагирования в сфере бюджетных правоотношений.

Вместе с тем оспариваемое представление КСП, принятое по итогам выборочной проверки законности, эффективности и целевого использования предприятием средств бюджета и собственности Санкт-Петербурга за определенный период, обусловлено рядом требований действующего законодательства и рядом выявленных нарушений такового при осуществлении предприятием инвестиционной деятельности, использовании им имущества Санкт-Петербурга, принадлежащего ГУП на праве хозяйственного ведения, осуществлении финансово-хозяйственной деятельности (без учета интересов предприятия), а равно при учреждении предприятием кредитных организаций, заключении им сделок и эксплуатации объектов недвижимости, ведении бухгалтерского учета, исполнении охранного обязательства (по охране памятников истории и культуры).

Содержание оспариваемого представления свидетельствует именно об изложенных нарушениях, допущенных предприятием, по мнению КСП, но не о нарушениях ГУП бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, что обязательно в силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ (в редакции, относящейся к спорному периоду).

Указание в пункте 1.1 представления примерной суммы ущерба (не менее 466 545, 1 тыс. руб.) не соотносится с нормативной регламентацией содержания представления и (или) предписания.

По смыслу означенных выше норм права (во взаимосвязи со статьями 15 и 1064 ГК РФ) акт органа финансового контроля не может оперировать примерной суммой ущерба, возникшего вследствие бюджетных нарушений. Соответствующий ущерб должен выявляться на основе четко зафиксированных и проанализированных данных (учетных, отчетных, платежных, первичных документов), а не посредством предложения к уплате некой минимальной примерной суммы. Иное противоречит основам бюджетного процесса, принципу правовой определенности.

На нарушение означенного принципа также указывает следующее.

Оспариваемое представление КСП не позволяет установить, какие допущенные предприятием нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выявлены органом финансового контроля (в представлении нет ни одной ссылки на то или иное бюджетное нарушение).

В судебном заседании в кассационной инстанции представители КСП не смогли пояснить причины отсутствия соответствующих ссылок, четко указать, какие переданные предприятию функции технического заказчика, распорядителя бюджетных средств (статья 158 БК РФ) означают наличие у предприятия статуса участника бюджетных правоотношений.

При этом следует учитывать, что КСП не уполномочена давать оценку хозяйственной деятельности предприятия с точки зрения градостроительного, гражданского, инвестиционного законодательства, бухгалтерского учета и охраны исторических объектов в отрыве от требований бюджетного порядка.

Как указано в представлении, установленные при проведении контрольных мероприятий нарушения отражены в отчете КСП от 19.11.2014 N 2-341/14 и свидетельствуют о несоблюдении требований действующего законодательства при осуществлении предприятием инвестиционной деятельности, выразившемся в заключении предприятием с инвесторами соглашений о порядке реализации инвестиционных проектов до предоставления предприятию права на проектирование и строительство объектов, что не соответствует Закону Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" (далее - Закон СПб N 282-43); в превышении полномочий начальником предприятия при принятии решения об освобождении инвестора (ЗАО "СоветниК") от возмещения затрат бюджета Санкт-Петербурга, что повлекло ущерб бюджету Санкт-Петербурга в сумме не менее 466 545 100 руб. (пункт 1.3); в заключении договоров аренды со сторонними организациями без учета требований нормативных правовых актов, регулирующих величину арендной платы, что повлекло недополученные доходы предприятия; в увеличении стоимости договоров в ходе их исполнения по сравнению с первоначальной ценой договоров в результате увеличения цены продукции, что повлекло рост затрат предприятия.

Согласно упомянутом отчету (том дела I; листы 33 - 94) соглашения о порядке реализации инвестиционных проектов заключены в нарушение статьи 3 Закона СПб N 282-43, в силу которой решение о предоставлении объектов недвижимости для целей строительства и реконструкции принимается Правительством Санкт-Петербурга до предоставления предприятию права на проектирование и строительство объектов.

Но в силу пункта 1.4 соглашения от 30.04.2010 ЗАО "СоветниК" приобретает право на проектирование и строительство объекта после принятия в установленном порядке правового акта Санкт-Петербурга, заключения инвестиционного договора.

Как отметил апелляционный суд, соглашение в установленном порядке никем не оспорено и не признано недействительным.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации, условий договора и (или) государственного контракта субъекты инвестиционной деятельности несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

С учетом изложенного выше апелляционный суд правильно отметил, что на момент вынесения представления КСП должна была располагать доказательствами противоправности действий (бездействия) предприятия, наличия убытков у Санкт-Петербурга, их размера, наличия причинно-следственной связи между противоправным поведением предприятия и возникшими убытками.

В связи с этим апелляционная инстанция сочла бездоказательным утверждение КСП о том, что в результате управленческого решения начальника предприятия, не являющегося участником бюджетного процесса, о включении в инвестиционный договор от 05.03.2012 условия об освобождении ЗАО "СоветниК" от возмещения затрат бюджета Санкт-Петербурга на создание фундамента (без которого постройка здания многофункционального комплекса, поступающего в собственность инвестора, была бы невозможна) причинен ущерб бюджету Санкт-Петербурга в сумме не менее 466 545 100 руб.

Согласно пункту 8.1 инвестиционного договора договор вступает в силу с момента вступления в силу соглашения и действует до оформления имущественных прав сторон (либо третьих лиц) на объект и земельный участок.

В соответствии с пунктами 4.1.8. - 4.1.11, 4.2.19, 4.2.20 инвестиционного договора после выполнения инвестором в полном объеме инвестиционных условий, КУГИ (КИО), застройщик (ГУП) и инвестор (ЗАО "СоветниК") обязаны подписать протокол о реализации инвестиционного проекта.

До подписания протокола о реализации инвестиционного проекта застройщик и инвестор должны подписать акт об исполнении обязательств по форме, утвержденной в Приложении 2 к инвестиционному договору (пункт 4.3 инвестиционного договора).

Ввиду таких договорных условий апелляционный суд отметил, что до настоящего времени обязательства сторон по инвестиционному договору не исполнены; акт об исполнении обязательств между застройщиком и инвестором, протокол о реализации инвестиционного проекта не подписаны. Определение ущерба, причиненного в ходе реализации инвестиционного договора до его завершения, а также на момент принятия оспариваемого представления является преждевременным, без наличия соответствующей доказательственной базы, совокупности обстоятельств, необходимой для определения ущерба и виновной стороны.

Кроме того, апелляционная инстанция указала, что из оспариваемого представления и означенного выше отчета следует, что КСП не учтено постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.12.2011 N 1734, содержащего требования к инвестиционному проекту по строительству комплекса наземного вестибюля станции метрополитена "Адмиралтейская"; это постановление предусматривает, что инвестор за счет собственных средств должен был построить только помещения наземного вестибюля станции площадью 988,5 кв.м, расположенного на первом этаже.

Указанное постановление N 1734 обусловлено тем, что работы по строительству наклонного хода и машинного зала, а также все сопутствующие им, были выполнены в рамках государственного контракта, заключенного между комитетом по транспорту и ОАО "Метрострой", к моменту издания вышеназванного постановления N 1734 и приняты городом. Эти обстоятельства и послужили основанием для определения соответствующих условий инвестиционного договора.

Инвестиционный договор также никем не оспорен и не признан недействительным.

Апелляционный суд установил, что до вынесения оспариваемого представления ЗАО "СоветниК" (принимая во внимание, что часть построенных за счет средств бюджета конструкций нулевого цикла вестибюля является одновременно фундаментом коммерческого объекта) в соответствии с выполненным ОАО "ЛМГТ" расчетом уплатило в бюджет Санкт-Петербурга долю инвестора в затратах на строительство и проектирование "нулевого цикла" в размере 271 802 843 руб., включая налог на добавленную стоимость.

Составленный ОАО "ЛМГТ" расчет доли инвестора не опровергнут КСП посредством надлежащих доказательств.

При указанных обстоятельствах, как обоснованно счел апелляционный суд, пункт 1.1 резолютивной части представления не может быть признан законным, влекущим для предприятия соответствующие правовые последствия.

Применительно к пункту 1.1 представления суд кассационный инстанции считает необходимым особо отметить, что логика КСП по сути сводится к констатации причиненного Санкт-Петербурга ущерба (расходов) без учета стоимости созданных в рамках инвестиционного проекта и принятых городом объектов недвижимости, призванных гарантировать публичные интересы (интересы пользователей метрополитена). Такая логика чревата дестабилизацией сложившихся относительно этих объектов правоотношений, негативной перспективой вероятных претензией со стороны инвестора на объекты, находящиеся в настоящее время в собственности города.

Оспариваемые предприятием пункты 1.5 и 1.9 представления также являются недействительными, нарушающими права ГУП в экономической сфере.

Суд апелляционной инстанции правомерно учел следующее.

Распоряжением КУГИ от 13.08.2001 N 1332-р утверждено Положение о порядке дачи согласия на распоряжение объектами недвижимости, принадлежащими государственным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения. В отношении предприятия действует также специальное распоряжение КУГИ от 08.10.1998 N 1552-р "О даче согласия на сдачу в аренду недвижимого имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения ГУП "Петербургский метрополитен".

В соответствии с пунктом 1 распоряжения КУГИ от 08.10.1998 N 1552-р согласие предприятию на сдачу в аренду объектов нежилого фонда, находящихся у него на праве хозяйственного ведения, дается только в случае расчета арендной платы не ниже, чем в соответствии с Положением о порядке расчета арендной платы за объекты нежилого фонда, находящиеся в хозяйственном ведении ГУП "Метрополитен" (Приложение к этому распоряжению), при условии соблюдения иных требований, установленных распоряжением КУГИ от 13.08.2001 N 1332-р.

Коэффициенты, подлежащие применению при расчете размера арендной платы, установлены Законом Санкт-Петербурга от 14.07.2004 N 387-58 "О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург".

Согласно пункту 3.2 Методики определение арендной платы за объекты нежилого фонда методом массовой оценки (Приложение 1 к Положению о порядке определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург) для каждого из предусмотренных видов использования базовая расчетная ставка арендной платы за кв. м в год в руб. определяется с учетом следующих коэффициентов: коэффициент местоположения, коэффициент площади, коэффициент этажа, коэффициент состояния, коэффициент типа входа, коэффициент типа здания, коэффициент благоустройства.

Методика определения арендной платы за объекты нежилого фонда методом индивидуальной оценки (Приложение 2 к Положению о порядке определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург) никаких обязательных коэффициентов не предусматривает.

Пункт 6 статьи 5-1 Закона Санкт-Петербурга от 18.09.1997 N 149-51 "О порядке определения арендной платы за нежилые помещения, арендодателем которых является Санкт-Петербург" устанавливает также значение коэффициентов социальной значимости.

В силу пунктов 3.3, 3.4 Положения о порядке расчета арендной платы за объекты нежилого фонда, находящиеся в хозяйственном ведении у ГУП "Петербургский метрополитен" (Приложение к распоряжению КУГИ от 08.10.1998 N 1552-р), для расчета в соответствии с названным порядком должны использоваться следующие коэффициенты: коэффициент влияния местоположения, коэффициент влияния общей площади, коэффициент влияния состояния, коэффициент влияния типа входа, коэффициент влияния благоустройства.

Аналогичные коэффициенты предусмотрены в постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 21.12.2005 N 1958 "О порядке определения базовых ставок и коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург".

Анализ приведенных нормативных положений позволил апелляционной инстанции обоснованно признать, что нормативно понятие "коэффициент потребительских качеств" не закреплено; отсутствует нормативная методика его применения; представленные в материалы дела распоряжения КУГИ не содержат указание предприятию на перезаключение, изменение договоров аренды в части определения арендной платы с учетом коэффициента потребительских качеств.

Ссылка КСП и КИО на приказ ГУ "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" от 16.01.2006 N 3 "О порядке подготовки справки для расчета арендной платы" несостоятельна ввиду отсутствия у соответствующего субъекта правотворческих полномочий.

Таким образом, увеличение размера арендной платы на величину коэффициента потребительских качеств не отвечает нормативному порядку расчета арендной платы, является необоснованным.

Как установлено судами и не оспаривается КСП, до вынесения оспариваемого представления платежным поручением от 28.02.2014 N 963 ЗАО "Метроком" оплатило предприятию 1 950 300 руб. за право прохода кабелей.

Поэтому пункт 1.9 представления КСП лишен фактического основания и, как следствие, правомерно признан апелляционной инстанцией недействительным. Те или иные причины непредставления платежного документа предприятием в ходе проверочного мероприятия (техническая ошибка, ошибка исполнителя) не могут рассматриваться как имеющие правовое значение для легитимации соответствующего вывода КСП. Этот вывод в любом случае указывает на безосновательность адресованного предприятию требования КСП взыскать с ЗАО "Метроком" плату за право использования системы метро для прохода кабелей в сумме 1 950 300 руб. (поскольку такая плата на дату представления уже состоялась).

Доводы жалоб основаны на ошибочном толковании норм права и несистемной оценке обстоятельств дела.

Основания для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2016 по делу N А56-86342/2014 оставить без изменения, а кассационные жалобы Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга и Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

А.В. Асмыкович Л.А. Самсонова