Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 апреля 2017 г. N Ф07-1821/17 по делу N А56-27649/2016

14 апреля 2017 г.

Дело N А56-27649/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Савицкой И.Г.,

при участии от Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга Иванова А.В. (доверенность от 10.01.2017 N 03-00-13/17-0-0), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Гущина А.Ю. (доверенность от 16.03.2017 N 78/6453/17), Ромицыной И.В. (доверенность от 16.03.2017 N 78/6452/17),

рассмотрев 10.04.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2016 по делу N А56-27649/2016 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В., Есипова О.И.),

установил:

Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Вознесенский пр., 16, ОГРН 1047855096222, ИНН 7842304108; далее - комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании пунктов 1, 2, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 30.12.2015 по делу N 44-4235/15 о нарушении законодательства о закупках.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "СПб СпецСтрой" (место нахождения: 197349, Санкт-Петербург, ул. Сизова, 20/2, 56, ОГРН 1089847287628, ИНН 7814413514; далее - общество) и государственное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад N 7 Московского района Санкт-Петербурга (место нахождения: 196158, Санкт-Петербург, ул. Ленсовета, 79, лит. А, ОГРН 1037821023789, ИНН 7810277740; далее - учреждение).

Решением суда от 16.08.2016 (судья Селезнева О.А.) комитету отказано в удовлетворении заявления.

Постановлением апелляционной инстанции от 19.12.2016 решение от 16.08.2016 отменено, решение УФАС в оспариваемой части признано незаконным.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда от 16.08.2016, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции положений действующего законодательства, законность и обоснованность выводов комиссии управления при принятии оспариваемого решения, нарушение комитетом в рассматриваемом случае части 3 статьи 53 и части 8 статьи 56 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе). По мнению управления, обществом соблюдены требования части 4 статьи 51 Закона N 44-ФЗ; представленные им в составе конкурсной заявки документы являются подлинными и достоверными, отвечают формальным требованиям Закона о контрактной системе.

Представители общества и учреждения, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители УФАС поддержали доводы жалобы, а представитель комитета отклонил их.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 27.11.2015 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещено извещение N 0172200002515000348 о проведении конкурса с ограниченным участием на право заключения государственного контракта на комплексное обеспечение продуктами питания (поставка, хранение, перевозка до пункта назначения, погрузо-разгрузочные работы, очистка и санитарная обработка транспортных средств) для организации питания в государственных бюджетных образовательных учреждениях Московского района Санкт-Петербурга в 2016 году. Начальная (максимальная) цена контракта - 163 609 443 руб.91 коп.; комитет выступает уполномоченным органом, организатором конкурса, а учреждение - одним из заказчиков.

Согласно протоколу предквалификационного отбора от 18.12.2015 заявка общества отклонена на основании частей 2 и 9 статьи 31, части 6 статьи 56 Закона N 44-ФЗ по причине несоответствия требованиям пункта 10.5 раздела 10 части I, подпункта 6 пункта 7 части II "Специальная часть. Инструкция участникам" конкурсной документации, ввиду представления претендентом в качестве подтверждения соответствия дополнительным требованиям, установленным в пункте 4 части II конкурсной документации, незаверенных копий документов.

Общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой (вх. N 27919 от 23.12.2015) на неправомерное отклонение его заявки.

Решением управления от 30.12.2015 по делу N 44-4235/15 жалоба общества признана обоснованной (пункт 1); в действиях организатора конкурса, конкурсной комиссии констатировано нарушение части 3 статьи 53 и части 8 статьи 56 Закона N 44-ФЗ (пункт 2); решено предписание не выдавать (пункт 3); материалы дела решено передать уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства (пункт 4).

Не согласившись с пунктами 1, 2 и 4 решения антимонопольного органа, комитет обратился в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела.

Суд первой инстанции указал на наличие у управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия решения в оспариваемой комитетом части. Суд счел, что решение УФАС принято в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ и не нарушает права и законные интересы заявителя; в соответствии с действующим законодательством о контрактной системе требования к участникам закупки о дополнительном заверении документов, входящих в состав конкурсной заявке, не установлены. Суд применительно к части 4 статьи 51 Закона о контрактной системе признал, что заверение печатью участника закупки конкурсной заявки является достаточным (в рассматриваемом случае все листы в составе конкурсной заявки пронумерованы и прошиты, заявка заверена подписью и печатью). Следовательно, отклонение конкурсной комиссией заявки общества при таких обстоятельствах свидетельствует о нарушении ею части 3 статьи 53 Закона о контрактной системе.

Кроме того, суд оценил как неуважительные указанные комитетом в ходатайстве причины пропуска им срока на оспаривание решения УФАС (часть 4 статьи 198 АПК РФ), в связи с чем отказал в восстановлении этого срока.

Апелляционный суд повторно рассмотрел дело и не согласился с приведенными выше выводами суда первой инстанции, счел эти выводы ошибочными, не отвечающими установленным формальным нормативным требованиям.

Часть 6 статьи 56 Закона N 44-ФЗ истолкована судом апелляционной инстанции в корреспонденции с терминами и определениями основных понятий, используемых в области делопроизводства и архивного дела, установленными в Национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р 7.0.8-2013 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения", утвержденном приказом Росстандарта от 17.10.2013 N 1185-ст (далее - Стандарт), а равно пунктом 3.26 ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов", утвержденного постановлением Госстандарта Российской Федерации от 03.03.2003 N 65-ст (далее - ГОСТ Р 6.30-2003).

Суд апелляционной инстанции со ссылкой на отсутствие доказательств направления (вручения) заявителю мотивированного решения УФАС и отсутствие у комитета на момент истечения срока на обжалование решения конкурсной документации посчитал уважительными причины пропуска заявителем срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ. Отказ суда первой инстанции в восстановлении пропущенного срока признан апелляционной инстанцией неправомерным.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит ее обоснованной и подлежащей удовлетворению ввиду неправильного применения (истолкования) судом апелляционной инстанции требований Закона о контрактной системе.

В силу части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов, дополнительные требования, в том числе к наличию: 1) финансовых ресурсов для исполнения контракта; 2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; 3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; 4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

Согласно части 4 статьи 31 Закона N 44-ФЗ в случае установления Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 названной статьи дополнительных требований к участникам закупок заказчики при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) обязаны устанавливать такие дополнительные требования.

Соответствующие дополнительные требования установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 N 99, согласно приложениям N 1 и 2.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в конкурсе признается надлежащей, если она соответствует требованиям названного Федерального закона, извещению об осуществлении закупки или приглашению принять участие в закрытом конкурсе и конкурсной документации, а участник закупки, подавший такую заявку, соответствует требованиям, которые предъявляются к участнику закупки и указаны в конкурсной документации.

Конкурсная комиссия отклоняет заявку на участие в конкурсе, если участник конкурса, подавший ее, не соответствует требованиям к участнику конкурса, указанным в конкурсной документации, или такая заявка признана не соответствующей требованиям, указанным в конкурсной документации (часть 3 статьи 53 Закона N 44-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 56 Закона N 44-ФЗ в отношении участников конкурса с ограниченным участием наряду с требованиями, установленными частями 1, 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 названного Федерального закона, предъявляются дополнительные требования в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона N 44-ФЗ. При этом дополнительные требования применяются для осуществления предквалификационного отбора и не могут использоваться в качестве критерия оценки заявок на участие в конкурсе с ограниченным участием.

В соответствии с пунктами 2, 2.1 раздела 4 Части II конкурсной документации участник должен соответствовать следующим дополнительным требованиям (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 N 99): наличие опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов за последние три года до даты подачи заявки на участие в конкурсе. При этом стоимость ранее исполненного контракта (договора с бюджетным учреждением) составляет не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится конкурс.

Пунктом 6 раздела 7 "Документы, входящие в состав заявки" части II конкурсной документации определено, что заявка, представленная участником, должна содержать ряд документов, в том числе документы, подтверждающие соответствие участника закупки дополнительным требованиям, или заверенные участником закупки копии таких документов: копию (копии) ранее исполненного (исполненных) контракта (контрактов), договора (договоров) и документа (документов) о приемке поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги (в соответствии с пунктом 2.1 раздела 4 части II конкурсной документации).

Как указано в части 6 статьи 56 Закона о контрактной системе, заявка на участие в конкурсе с ограниченным участием наряду с информацией, предусмотренной частью 2 статьи 51 названного Федерального закона, должна содержать документы, подтверждающие соответствие участников закупки дополнительным требованиям, или заверенные участником закупки копии таких документов.

В данном случае конкурсная комиссия при отборе участников закупки для участия в конкурсе признала, что заявка общества не соответствует требованиям, установленным заказчиком, в силу части 6 статьи 56 Закона N 44-ФЗ, поскольку представленные обществом в составе заявки копии документов, подтверждающих опыт выполнения работ, то есть документы, подтверждающие соответствие участника дополнительным требованиям, не заверены надлежащим образом (ксерокопии документов, указанных в описи и входящих в состав заявки, не заверены).

При оценке сложившейся ситуации управление и суд первой инстанции правомерно учли следующее.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать предусмотренные статьей 51 Закона о контрактной системе требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса, к форме, составу заявки на участие в открытом конкурсе и инструкцию по ее заполнению, при этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников открытого конкурса или ограничение доступа к участию в открытом конкурсе.

Согласно части 4 статьи 51 Закона о контрактной системе все листы поданной в письменной форме заявки на участие в открытом конкурсе, все листы тома такой заявки должны быть прошиты и пронумерованы. Заявка на участие в открытом конкурсе и том такой заявки должны содержать опись входящих в их состав документов, быть скреплены печатью участника открытого конкурса при наличии печати (для юридического лица) и подписаны участником открытого конкурса или лицом, уполномоченным участником открытого конкурса. Соблюдение участником открытого конкурса указанных требований означает, что информация и документы, входящие в состав заявки на участие в открытом конкурсе и тома заявки на участие в открытом конкурсе, поданы от имени участника открытого конкурса и он несет ответственность за подлинность и достоверность этих информации и документов. Не допускается устанавливать иные требования к оформлению заявки на участие в открытом конкурсе, за исключением предусмотренных настоящей частью требований к оформлению такой заявки. При этом ненадлежащее исполнение участником открытого конкурса требования о том, что все листы таких заявки и тома должны быть пронумерованы, не является основанием для отказа в допуске к участию в открытом конкурсе.

Системное толкование приведенных норм права (части 1 статьи 50, части 4 статьи 51 и части 6 статьи 56 Закона N 44-ФЗ) позволяет признать, что предъявляемые к участнику закупки формальные требования заверить копии документов не означают необходимость заверения каждой страницы общего пакета документов, образующих единую заявку (при том, что такой пакет, заявка заверены в порядке части 4 статьи 51 Закона N 44-ФЗ). Иное толкование означало бы неоправданное (чрезмерное) формальное ограничение, не основанное на юридически оправданном интересе заказчика.

В связи с тем, что соответствующий формальный порядок, закрепленный в Законе N 44-ФЗ, является специальным в рамках правового регулирования закупочной деятельности, ссылка апелляционного суда на требования Стандарта и пункт 3.26 ГОСТ Р 6.30-2003 является ошибочной.

Комиссия УФАС правомерно и обоснованно сочла, что в соответствии с действующим законодательством о контрактной системе требования к участникам закупки о дополнительном заверении документов, входящих в состав конкурсной заявке, не установлены; заверение печатью участника закупки конкурсной заявки является достаточным в соответствии с частью 4 статьи 51 Закона о контрактной системе; анализ заявки общества показал, что все листы в составе конкурсной заявки пронумерованы и прошиты, заявка заверена подписью и печатью.

Таким образом, управлением правильно указано на наличие в действиях конкурсной комиссии нарушения части 3 статьи 53 Закона о контрактной системе.

В соответствии с частью 8 статьи 56 Закона о контрактной системе результаты предквалификационного отбора с обоснованием принятых заказчиком решений, в том числе перечень участников закупки, соответствующих установленным требованиям, фиксируются в протоколе предквалификационного отбора, который размещается в единой информационной системе в течение трех рабочих дней с даты подведения результатов предквалификационного отбора. Результаты предквалификационного отбора могут быть обжалованы в контрольный орган в сфере закупок не позднее чем через десять дней с даты размещения в единой информационной системе указанного протокола в установленном названным Федеральным законом порядке.

Проверяя законность конкурсной процедуры в рамках внеплановой проверки (пункт 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе), в соответствии с утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службой от 19.11.2014 N 727/14 Административным регламентом, комиссия управления установила, что протокол предквалификационного отбора содержит не все основания признания конкурсной заявки общества несоответствующей требованиям документации: в нарушение требований конкурсной документации обществом в качестве подтверждения опыта исполнения контракта представлен договор на оказание услуг питания, заключенный с ЗАО "Артис-детское питание", то есть юридическим лицом, не являющимся бюджетным учреждением.

В связи с этим антимонопольный орган пришел к выводу о том, что общество не подтвердило опыт исполнения контракта, соответствующего предмету конкурса. Следовательно, конкурсная комиссия, не указав в протоколе предквалификационного отбора указанное обстоятельство в качестве основания для признания заявки общества несоответствующей требованиям конкурсной документации, нарушила часть 8 статьи 56 Закона о контрактной системе.

Суд апелляционной инстанции счел данную позицию антимонопольного органа ошибочной, поскольку документы в составе заявки обществом были представлены в виде незаверенных копий, следовательно, конкурсная комиссия была вправе не проводить анализ содержания данных документов.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с таким выводом.

Внеплановая проверка в порядке части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ призвана выявить и зафиксировать все возможные нарушения закупочной процедуры; соответствующий контроль не ограничен действиями закупочной комиссии, констатация которых исключает логическую перспективу дальнейшего поведения той же закупочной комиссии. Оценка контролирующим органом всех действий (бездействия) закупочной комиссии требуется для того, чтобы последующая правомерная процедура не потребовала очередного оперативного вмешательства с его стороны.

Поэтому значение выявленного управлением нарушения части 8 статьи 56 Закона о контрактной системе не может быть нивелировано посредством одной лишь логической составляющей. Констатировав нарушение части 3 статьи 53 Закона о контрактной системе, УФАС последовательно указало на выявленное нарушение части 8 статьи 56 Закона о контрактной системе, по смыслу которой фиксация в протоколе результатов предквалификационного отбора предполагает полное и объективное обоснование принятых заказчиком решений.

Выводы УФАС и суда первой инстанции в соответствующей части являются правильными, отвечают требования Закона N 44-ФЗ.

В силу статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1).

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (часть 4).

При решении вопроса о наличии оснований для восстановления пропущенного комитетом срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ (заявление комитета поступило в суд 25.04.2016; срок истек 30.03.2016), суд первой инстанции принял во внимание следующее.

Заявитель присутствовал при вынесении антимонопольным органом оспариваемого решения; следовательно, тогда же заявитель должен был узнать о предполагаемом нарушении своих прав. Кроме того, ссылаясь на получение информации о решении антимонопольного органа только 09.03.2016 при рассмотрении арбитражным судом другого дела, заявитель не приводит уважительных причин для невозможности подачи заявления по настоящему делу в установленный срок (до 30.03.2016). Ссылка на нахождение конкурсной документации у проверяющего органа не может быть принята во внимание, поскольку само по себе это обстоятельство, принимая во внимание требования статей 125, 126, 199 АПК РФ, не могло препятствовать обращению в арбитражный суд.

Ввиду изложенного суд первой инстанции отклонил ходатайство заявителя о восстановлении пропущенного срока.

Изучив доводы участников спора, принимая во внимание то, что у комитета не имелось фактических препятствий к реализации всех преимуществ электронного документооборота (и, как следствие, к своевременному получению мотивированного варианта решения управления и всех значимых положений конкурсной документации), суд кассационной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае уважительных причин применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ.

У суда апелляционной инстанции не имелось ни материальных, ни процессуальных предпосылок для иной оценки выводов суда первой инстанции по существу спора.

Оснований для изменения либо отмены решения суда первой инстанции нет (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 5 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2016 по делу N А56-27649/2016 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.08.2016 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко И.Г. Савицкая