Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 марта 2017 г. N Ф07-605/17 по делу N А13-12726/2015

16 марта 2017 г.

Дело N А13-12726/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Любченко И.С., Подвального И.О.,

рассмотрев 14.03.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Роздухова Максима Евгеньевича на решение Арбитражного суда Вологодской области от 04.08.2016 (судья Парфенюк А.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2016 (судьи Осокина Н.Н., Мурахина Н.В., Смирнов В.И.) по делу N А13-12726/2015,

установил:

Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды, место нахождения: 160000, город Вологда, улица Марии Ульяновой, дом 6а, ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602 (далее - Департамент), обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, место нахождения: 160000, Вологодская область, город Вологда, Пушкинская улица, дом 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696 (далее - Управление, УФАС), от 12.08.2015 N 20-15/15 (далее - Решение УФАС) о признании Департамента и администрации города Вологды, место нахождения: 160035, город Вологда, улица Каменный Мост, дом 4, ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930 (далее - Администрация), нарушившими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

К участию в арбитражном деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация; индивидуальный предприниматель Роздухов Максим Евгеньевич, ОГРНИП 304352521100085 (далее - Предприниматель); общество с ограниченной ответственностью "Магазин "Товары для мужчин", место нахождения: 160000, город Вологда, улица Карла Маркса, дом 91, ОГРН 1023500879038, ИНН 3525006738 (далее - ООО "Магазин "Товары для мужчин"); общество с ограниченной ответственностью "Фарма-центр", место нахождения: 160000, город Вологда, Козленская улица, дом 35, офис 237, ОГРН 1023500873660, ИНН 3525115166; а также физические лица - Пряхин Никита Сергеевич, Чебыкин Валерий Леонидович, Малышев Владимир Леонидович, Шефер Станислав Сергеевич, Соколов Максим Сергеевич и Мажоров Олег Леонидович.

Решением суда первой инстанции от 04.08.2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2016, заявленные требования Департамента удовлетворены частично: указанное Решение УФАС признано незаконным в части признания Департамента нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. В удовлетворении остальной части требований Департаменту отказано. Суды обязали Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента.

В своей кассационной жалобе Роздухов М.Е. ссылается на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, в связи с чем просит указанные судебные акты отменить в части признания незаконным оспариваемого решения УФАС и принять новый - об отказе в удовлетворении заявления Департамента в полном объеме. Податель жалобы полагает ошибочными выводы судов об отсутствии нарушений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ со стороны Департамента. Дополнительно Предприниматель указывает, что Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ) статья 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) признана утратившей силу с 01.03.2015, однако суды не учли (по мнению подателя жалобы), что процедура по предоставлению земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта могла быть завершена и после 01.03.2015 на основании части 2 статьи 34 Закона N 171-ФЗ. Принятые по данному делу судебные акты в части других выводов - относительно признания законным решения УФАС от 12.08.2015 об установлении допущенного Администрацией нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ - Предпринимателем не обжалуются.

Участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность принятых судебных актов в обжалуемой части проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, на основании заявления Роздухова М.Е. Управление приказом от 08.06.2015 N 282 (в редакции от 25.06.2015 N 321, от 06.07.2015 N 340 и от 28.07.2015 N 352) возбудило антимонопольное дело N 20-15/15 по признакам нарушения со стороны Администрации и Департамента части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В рамках рассмотрения данного дела УФАС установило следующие обстоятельства.

В январе - феврале 2014 года на официальном сайте Администрации в сети "Интернет" (www.vologda-portal.ru) и в газете "Вологодские новости" дважды (от 15.01.2014 N 1-2 и от 26.02.2014 N 8) была размещена информация о возможном предоставлении трех земельных участков с предварительным согласованием места размещения объектов (два участка по улице Залинейной: площадью 3000 кв.м - для строительства автостоянки боксового типа, и площадью 2500 кв.м - для строительства объекта общественного питания; а также участок по Белозерскому шоссе площадью 4500 кв.м - для строительства многофункционального объекта).

В связи с тем, что в отношении указанных земельных участков поступили многочисленные заявления от заинтересованных лиц, упомянутая процедура предоставления участков была завершена, поскольку в соответствии с пунктом 4.2.5 "Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденного постановлением Администрации от 13.09.2012 N 5313 (далее - Порядок N 5313), вышеназванные участки подлежали предоставлению на торгах.

На основании Порядка N 5313 Департаментом в отношении каждого земельного участка была организована работа по оформлению необходимого пакета документов с целью его направления в другой уполномоченный орган (в Департамент имущественных отношений Администрации) - для организации и проведения торгов. В ходе формирования рассматриваемых участков в отношении конкретного земельного участка, испрашиваемого для строительства автостоянки боксового типа (площадью 3000 кв.м.), было получено отрицательное заключение от 20.05.2014 N 4283 от муниципального унитарного предприятия "Вологдагорводоканал". В связи с этим обстоятельством работы по формированию данного участка впоследствии не проводились. В отношении двух других участков Департаментом были проведены необходимые работы по их формированию и постановке на государственный кадастровый учет; им присвоены следующие кадастровые номера: 35:24:0102005:3407 (вид разрешенного использования - "многофункциональные объекты") и 35:24:0102005:3409 (вид разрешенного использования - "объекты общественного питания").

В дальнейшем 15.04.2015 состоялись торги (открытый аукцион) по выкупу (продаже) земельного участка с кадастровым номером 35:24:0102005:3407 по Белозерскому шоссе. По итогам проведения данных торгов был заключен договор купли-продажи земельного участка от 20.04.2015 N 194 с ООО "Магазин "Товары для мужчин".

В отношении другого земельного участка с кадастровым номером 35:24:0102005:3409 Департаментом имущественных отношений Администрации дважды проводились открытые аукционы по продаже, однако таковые признаны несостоявшимися.

Ссылаясь на многочисленные нарушения со стороны Администрации и Департамента в отношении соблюдения норм антимонопольного законодательства Российской Федерации при предоставлении названных земельных участков для строительства, Роздухов М.Е. обратился в УФАС с жалобой.

По результатам рассмотрения вышеупомянутого антимонопольного дела N 20-15/15 Управление вынесло оспариваемое Департаментом Решение УФАС (резолютивная часть была оглашена 31.07.2015), согласно которому Администрация и Департамент признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункты 1 и 2 Решения). Этим же Решением УФАС Администрации и Департаменту было определено предписание не выдавать в связи с заключением договора (пункт 3 Решения).

Согласно оспариваемому Решению УФАС основанием для признания Департамента нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ послужили следующие действия Департамента:

- по прекращению в одностороннем порядке процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта с целью строительства многофункционального центра, начатой с момента поступления в адрес Администрации (первого) заявления от Шефера С.С.;

- по выставлению на торги права на приобретение земельных участков путем выкупа, при наличии претендентов на земельные участки, заинтересованных в получении этих земельных участков на праве аренды;

- по непринятию действий без предусмотренных на то законом оснований по предоставлению земельного участка в аренду для строительства крытой автостоянки боксового типа, путем проведения аукциона.

По мнению Управления, в последнем случае бездействие Департамента образует необоснованное препятствование осуществлению деятельности Предпринимателя Роздухова М.Е., что может повлечь негативные последствия для конкуренции.

Не согласившись с указанным Решением УФАС, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования в части признания Департамента нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 2 Решения). Как следствие, - оспариваемое Решение УФАС в названной части суд признал незаконным. В данном случае суд констатировал отсутствие у Управления достаточной совокупности надлежащих доказательств, подтверждающих наличие действительных либо возможных негативных последствий для конкуренции, а также для совершения Департаментом каких-либо действий (бездействия) в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу. Оценивая выводы Управления относительно нарушений, допущенных при проведении торгов, суд обратил внимание на то, что УФАС в своем Решении прямо указало на неправомерность рассматриваемых действий организатора торгов, а именно "Департамента имущественных отношений Администрации", следовательно указанное нарушение не могло быть вменено заявителю. Ссылаясь на отсутствие доказательств того, что упомянутое Решение в части признания Администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ нарушает тем самым и принадлежащие Департаменту права и законные интересы, суд первой инстанции в удовлетворении данной части требований заявителю отказал. Апелляционный суд согласился с указанными выводами (в обжалуемой части), в связи с чем постановлением от 31.10.2016 оставил решение от 04.08.2016 без изменения.

Несогласие с выводами судов первой и апелляционной инстанций в части признания незаконным оспариваемого Решения УФАС послужило Роздухову М.Е. основанием для подачи кассационной жалобы.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права в обжалуемой части считает жалобу Предпринимателя не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как следует из материалов рассматриваемого дела, основанием для принятия оспариваемого Решения УФАС послужили выводы антимонопольного органа о несоблюдении Департаментом предусмотренного статьей 31 ЗК РФ порядка предоставления в аренду земельных участков. В данном случае Управление установило, что Шефер С.С. и Соколов М.С. обратились с заявлениями о предоставлении им двух вышеупомянутых участков с предварительным согласованием места размещения объекта, которые впоследствии были выставлены на торги (кадастровые номера 35:24:0102005:3407 и 35:24:0102005:3409). Антимонопольным органом также установлено наличие еще нескольких заявок в ходе процедуры предоставления этих же земельных участков. Исследовав материалы дела N 20-15/15, УФАС пришло к выводу о том, что земельный участок, испрашиваемый Шефером С.С., фактически не мог быть выставлен на торги, поскольку процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, начатая с момента поступления заявления Шефера С.С. в адрес Администрации, не могла быть прекращена Департаментом в одностороннем порядке. Кроме этого, по мнению Управления, действия Департамента по формированию земельных участков и последующему выставлению их на торги с правом выкупа при наличии нескольких претендентов, заинтересованных в получении этих земельных участков на праве аренды, нарушают положения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Также в Решении УФАС усматривается, что антимонопольный орган считает не соответствующим положениям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ выявленное бездействие Департамента, выразившееся в том, что последний без предусмотренных на то законом оснований не предпринимает необходимых действий по проведению аукциона в целях предоставления земельного участка в аренду для строительства крытой автостоянки боксового типа.

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ, суды двух инстанций пришли к выводу, что процедура по предоставлению земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта была правомерно прекращена в порядке статьи 31 ЗК РФ в связи с поступлением в Администрацию сразу нескольких заявлений от лиц, заинтересованных в таком предоставлении. В данном случае суды указали, что Управлением необоснованно не учтено, что Законом N 171-ФЗ упомянутая статья 31 ЗК РФ признана утратившей силу с 01.03.2015; то есть с этого момента законодателем установлен иной порядок предоставления земельных участков, по которому возможность их предоставления в порядке названной нормы после 01.03.2015 уже не предусмотрена (за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).

Указанные выводы судов кассационная инстанция считает правильными на основании следующего.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, был урегулирован статьями 30, 31 и 32 ЗК РФ. В соответствии со статьей 1 Закона N 171-ФЗ (вступившего в силу 01.03.2015) признаны утратившими силу статьи 28 - 34 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 названного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

При этом статьей 34 Закона N 171-ФЗ предусмотрен переходный период, в течение которого в ряде случаев также остаются применимыми нормы Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до дня вступления в силу названного Закона.

Согласно пункту 1 названной статьи 34 Закона N 171-ФЗ до 01.03.2018 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное пользование в соответствии со статьями 31 и 32 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) на основании заявления без проведения торгов, если предоставление такого земельного участка лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, принятым до 01.03.2015, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

Таким образом, законодателем установлена возможность завершить уже ранее начатую процедуру предоставления конкретного земельного участка без проведения торгов лишь только при наличии решения о предварительном согласовании места размещения объекта, принятого до 01.03.2015.

В данном случае из материалов рассматриваемого дела следует, что упомянутые заявления от заинтересованных лиц о предварительном согласовании места размещения объекта поступили в Администрацию до 01.03.2015. Однако каких-либо соответствующих решений о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающих акты выбора земельных участков, уполномоченным органом не принималось. Поданные кандидатами заявления не были рассмотрены по существу, поскольку после официального опубликования (в соответствии с требованием пункта 3 статьи 31 ЗК РФ) информации о возможном предоставлении указанных земельных участков в Администрацию уже поступили заявления от иных лиц, также заинтересованных в предоставлении им тех же земельных участков, что в силу требований пункта 4.3.3 Порядка N 5313 требовало именно проведения торгов.

Ввиду изложенных обстоятельств следует признать, что у Департамента в данном случае отсутствовали основания для применения положений пункта 1 статьи 34 Закона N 171-ФЗ. Дальнейшее распоряжение спорными земельными участками правомерно осуществлялось Администрацией именно в соответствии с положениями части 2 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, в соответствии с которой если до дня вступления в силу названного Закона органом государственной власти или органом местного самоуправления в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона) опубликовано извещение о проведении торгов (конкурса, аукциона) по продаже земельного участка, предоставление таких земельных участков осуществляется в соответствии со статьями 30, 38, 38.1 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона).

Доводы УФАС о нарушении Департаментом положений статьи 31 ЗК РФ были правомерно отклонены судами двух инстанций.

Также следует отметить, что предоставление спорных земельных участков путем проведения торгов уже само по себе предполагает наличие конкуренции и свидетельствует об открытом распределении публичной собственности. Податели заявлений о предоставлении им земельных участков не были лишены возможности получить их на конкурентной основе. Указанные обстоятельства опровергают выводы Управления о нарушении Департаментом части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившимся в ограничении конкуренции.

По поводу вменения Департаменту со стороны антимонопольного органа незаконности "действий по выставлению на торги земельных участков на праве выкупа вместо права аренды", следует согласиться с выводами судов о том, что УФАС не установило: какие нормы земельного законодательства Российской Федерации предполагают право заинтересованного лица требовать от собственника (уполномоченного им органа) предоставления конкретного земельного участка обязательно в аренду, если собственником (уполномоченным органом) не принималось соответствующее решение.

Дополнительно следует обратить внимание, что оспоренное заявителем Решение УФАС не содержит ссылки на то, что именно Департаментом было принято спорное решение о предоставлении указанных земельных участков на праве выкупа и что решение этого вопроса отнесено к компетенции Департамента, а не какого-либо иного уполномоченного собственником органа.

Суды также обоснованно констатировали и фактическое отсутствие у антимонопольного органа доказательств незаконности бездействия со стороны Департамента, выразившегося в непроведении аукциона по предоставлению на праве аренды земельного участка для строительства крытой автостоянки боксового типа (ориентировочной площадью 3000 кв.м.). Суды указали, что в оспариваемом Решении УФАС вывод об отсутствии законных оснований для невыполнения Департаментом действий по предоставлению Предпринимателю Роздухову М.Е. указанного земельного участка в аренду (путем проведения аукциона) - ничем не мотивирован.

Кроме того, должной оценки обстоятельств, действительно препятствующих Департаменту в проведении работ по формированию данного земельного участка ввиду наличия отрицательного заключения муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства "Вологдагорводоканал" от 20.05.2014 N 4283, Управление не давало и аргументированных доводов в опровержение наличия указанных препятствий в ходе судебного разбирательства не приводило.

Также судами первой и апелляционной инстанций справедливо отмечено, что установленные УФАС нарушения в ходе проведения спорных торгов не могут быть вменены именно Департаменту, который не являлся организатором этих торгов и в силу возложенных на него функций не мог принимать тех или иных решений по их проведению.

Ввиду изложенных обстоятельств являются обоснованными выводы двух судебных инстанций о том, что антимонопольный орган должным образом не обосновал и не подтвердил соответствующими доказательствами свои выводы о нарушении именно со стороны Департамента требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем оспариваемое Решение УФАС в обжалуемой части правомерно признано судами незаконным.

Доводы, приведенные в жалобе Предпринимателя, фактически не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанций, поэтому основания для отмены обжалуемых судебных актов у кассационной инстанции отсутствуют.

С учетом изложенного кассационная жалоба Роздухова М.Е. удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 04.08.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2016 по делу N А13-12726/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, а кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Роздухова Максима Евгеньевича - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая И.С. Любченко И.О. Подвальный