Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 июня 2017 г. N Ф07-3326/17 по делу N А21-2307/2016

08 июня 2017 г.

Дело N А21-2307/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Журавлевой О.Р., Родина Ю.А.,

рассмотрев 06.06.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства" городского округа "Город Калининград" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 18.08.2016 (судья Сычевская С.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2017 (судьи Есипова О.И., Сомова Е.А., Семенова А.Б.) по делу N А21-2307/2016,

установил:

Муниципальное казенное учреждение "Управление капитального строительства" городского округа "Город Калининград", место нахождения: 236022, Калининград, улица В. Котика, дом 4-10, ОГРН 1123926007831, ИНН 3906257628 (далее - МКУ "УКС", Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительными решения от 28.01.2016 N КС-20/2016 и предписания от 28.01.2016 N 06-кс/2016, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области, место нахождения: 236006, Калининград, Барнаульская улица, дом 4, ОГРН 1023901001552, ИНН 3905011090 (далее - УФАС, Управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет экономики, финансов и контроля администрации городского округа "Город Калининград", место нахождения: 236000, Калининград, площадь Победы, дом 1, офис 317, ОГРН 1023900778219, ИНН 3905015619 (далее - Комитет), региональная общественная организация содействия защиты гражданских прав "Независимое содружество против коррупции", место нахождения: 123060, Москва, улица Маршала Рыбалко, дом 2, корпус 6, офис 305, ОГРН 1157700012140, ИНН 7734359460 (далее - РОО "НСПК", Организация).

Решением суда первой инстанции от 18.08.2016, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2017, Учреждению в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе МКУ "УКС" просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам. Податель жалобы указывает, что положениями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), а также Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085, не предусмотрено требование о том, что документация о закупке должна содержать предмет оценки, позволяющий определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и, соответственно, подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по нестоимостным критериям, а также зависимость (формулу расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критериям. В отношении критерия "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" заказчиком в соответствии с пунктами 25 и 28 Правил N 1085 установлен показатель "качество работ", выраженный в степени детализации и проработанности порядка выполнения работ. При этом показатель оценки качества работ, установленный заказчиком, носит объективный характер и направлен на определение предложений лучшего качества работ. По критерию "квалификация участников закупки" документация содержит количество баллов, присуждаемое за определенное значение показателя, шкалу предельных величин значимости оценки, а также указание на документы, предоставляемые участником конкурса в подтверждение квалификации в составе заявки на участие в конкурсе. С учетом совокупности указанных данных определяется объективная зависимость между количеством присваиваемых баллов и представляемыми участниками закупки сведениями.

В отзыве на кассационную жалобу УФАС просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, считая их законными и обоснованными.

В возражениях на отзыв МКУ "УКС" поддержало доводы кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена без их участия, что не противоречит требованиям части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Учреждение (заказчик) 22.12.2015 опубликовало на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет извещение N 0335300000215000735 о проведении открытого конкурса на выполнение работ по объекту "Строительство улично-дорожной сети на территории острова, обеспечивающей проезд к стадиону, г. Калининград, 1 этап", включая конкурсную документацию.

РОО "НСПК" 26.01.2016 обратилось с жалобой в УФАС на действия заказчика при проведении открытого конкурса.

Решением Управления от 28.01.2016 N КС-20/2016 жалоба Организации признана обоснованной, в действиях МКУ "УКС" установлены нарушения пункта 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ в части неустановления порядка рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе по критериям "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" и "Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации".

Предписанием от 28.01.2016 N 06-кс/2016 антимонопольный орган обязал заказчика в срок до 08.02.2016 устранить допущенные нарушения Закона о контрактной системе путем отмены всех юридически значимых протоколов, составленных в ходе осуществления закупки; аннулирования закупки; обеспечения возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки, на счет участников в течение не более пяти рабочих дней в соответствии с частью 6 статьи 44 Закона N 44-ФЗ.

Считая названные решение и предписание Управления незаконными, МКУ "УКС" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства и доводы, представленные участниками спора, согласились с выводами антимонопольного органа о наличии в действиях Учреждения нарушения пункта 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

При этом заказчики в силу части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

При осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки исходя из положений статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 48 Закона N 44-ФЗ под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

В пункте 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ установлено, что конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом N 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ, для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Из части 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ следует, что порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила N 1085).

Согласно пункту 3 Правил N 1085 "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями названных Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки (пункт 10 Правил N 1085).

В пункте 11 Правил N 1085 указано, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения. Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов. Значимость критериев оценки должна устанавливаться в зависимости от закупаемых товаров, работ, услуг в соответствии с предельными величинами значимости критериев оценки согласно приложению.

Показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть: квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг; опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема; обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг; обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами; деловая репутация участника закупки (пункт 27 Правил N 1085).

Согласно пункту 28 Правил N 1085 оценка заявок (предложений) по нестоимостному критерию оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 Правил.

Для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя (пункт 29 Правил N 1085).

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65, 71 и 200 АПК РФ, суды двух инстанций установили, что согласно Порядку оценки заявок участников закупки (приложение к разделу 1 конкурсной документации) по критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" заказчиком для оценки заявок применяется 1 показатель - "Качество работ".

Данный показатель предполагает представление сведений о степени детализации и проработанности порядка выполнения работ (в том числе полноты учета технических требований, обоснованности необходимых для выполнения работ ресурсов и обоснованности сроков выполнения работ), организационно-технических предложений, технологии выполнения работ, а именно:

- предоставлено максимально детализированное и содержательно проработанное описание порядка выполнения работ, организационно-технических предложений, технологии выполнения работ в наибольшей степени отвечающего требованиям Технического задания со ссылками на перечень государственных стандартов и других норм и правил, которые будут соблюдаться при выполнении работ (за данное значение показателя присуждается 31 - 100 баллов).

- предоставлено описание порядка выполнения работ, организационно-технических предложений, технологии выполнения работ, в наибольшей степени отвечающего требованиям Технического задания со ссылками на перечень государственных стандартов и других норм и правил, которые будут соблюдаться при выполнении работ (присуждается 1 - 30 баллов).

- отсутствует описание порядка выполнения работ, организационно-технических предложений, технологии выполнения работ, в наибольшей степени отвечающего требованиям Технического задания со ссылками на перечень государственных стандартов и других норм и правил, которые будут соблюдаться при выполнении работ (значению соответствует 0 баллов).

Определив указанным образом содержание показателя и количество присуждаемых за каждое из значений показателя баллов, заказчик при этом не установил требования к содержанию "максимально детализированного и содержательно проработанного описания предложения", а также к описанию "предложения в наибольшей степени отвечающего требованиям Технического задания", в связи с чем Управление и суды в этой части обоснованно указали на неустановление Учреждением предельно необходимых заказчику минимальных и максимальных значений показателей. Отсутствие таких значений, в свою очередь, не позволяет участникам закупки определить необходимую заказчику степень детализации и проработанности порядка выполнения работ, организационно-технических предложений, технологии выполнения работ и правомерно расценено судебными инстанциями как нарушение пункта 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ.

Вопреки доводам подателя жалобы, приведенные в таблице, относящейся в разделу IV Порядка оценки заявок участников закупки, сведения участников конкурса по спорному критерию ("Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок") не позволяют установить, чем "максимально детализированное и содержательно проработанное описание предложения" отличается от "предложения в наибольшей степени отвечающего требованиям Технического задания". В кассационной жалобе перечень таких отличий не приведен, имеется лишь общая ссылка на возможность их установить исходя из сведений, которые подлежат представлению участником закупки по данному критерию.

При таком положении суд кассационной инстанции считает, что выводы антимонопольного органа и судов об отсутствии в документации предельно необходимых заказчику минимальных и максимальных значений показателей "максимально детализированное и содержательно проработанное описание предложения" и "предложение, в наибольшей степени отвечающее требованиям Технического задания" заявителем не опровергнуты, что подтверждает наличие в действиях Учреждения в этой части нарушения пункта 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ.

Согласно разделу III Порядка оценки заявок участников закупки показателями критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации", раскрывающими содержание данного критерия оценки, являются:

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ;

б) опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема.

В целях оценки заявок по данному критерию применяется шкала оценки, для использования которой установлено количество баллов, присуждаемое за определенное значение показателя, предложенное участником закупки.

Суды установили, что по показателям "Наличие в штате трудовых ресурсов, определяющих потенциальную способность своевременно выполнить работы" и "Опыт участника по успешному выполнению работ..." заказчиком указано количество баллов, присуждаемое за определенное значение показателя, а также шкала предельных величин, при этом вопреки требованиям пункта 11 Правил N 1085 данная шкала не определяет конкретного количества присваиваемых баллов за то или иное значение и варьируется от 21 до 30 баллов, от 11 до 20 баллов и так далее.

Применительно к названному критерию предусмотренный в разделе III Порядка оценки заявок участников закупки перечень документов, представляемых участниками конкурса в подтверждение своей квалификации, в совокупности со шкалой предельных величин значимости показателей оценки и предусмотренным количеством баллов не позволяют установить количество баллов, которое будет присвоено заявке при представлении тех или иных документов. Доводы подателя жалобы об обратном документально не подтверждены. В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, а также в апелляционной и кассационной жалобах Учреждение не привело конкретных примеров расчета присваиваемых баллов.

Таким образом, установленный заказчиком в конкурсной документации по спорным критериям порядок оценки поданных заявок не отвечает принципу определенности и однозначности, что в итоге позволяет конкурсной комиссии по своему субъективному усмотрению определять победителя, а не выявлять лицо, объективно предложившее лучшие условия выполнения работ по строительству улично-дорожной сети. В силу приведенного принципа определенности антимонопольный орган и суды правомерно указали, что заказчику следовало определить в документации предмет оценки, позволяющий установить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и, соответственно, подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по нестоимостным критериям, а также зависимость (формулу расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критериям.

Суд кассационной инстанции также принимает во внимание позицию, изложенную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.02.2014 N 3323/13, согласно которой отсутствие в действующем законодательстве требования установления в конкурсной документации порядка расчета баллов и значимости критериев оценки заявок участников не свидетельствует о том, что такие критерии и порядок не должны разрабатываться и применяться организаторами торгов.

При этом Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации указано, что отсутствие названных критериев и порядка расчета баллов может привести к злоупотреблениям со стороны организаторов торгов, поскольку определение победителя может быть основано на его субъективном усмотрении. Критерии начисления баллов, а также вес (ценность) в баллах каждой разновидности документов являются необходимыми для участников закупки, поскольку их наличие не только соответствует принципам открытости и прозрачности торгов, в том числе при определении победителя, но и является стимулирующим фактором при подаче заявок, а также направлено на поддержание конкуренции, нивелирование споров и разногласий участников и организаторов закупок при подведении их итогов.

При таких обстоятельствах по настоящему делу суды пришли к обоснованному выводу о том, что Учреждением ненадлежащим образом установлен порядок оценки заявок, нарушены требования Правил N 1085 и пункта 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных требований.

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с оценкой судами исследованных положений конкурсной документации, что не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах. В связи с этим основания для отмены обжалуемых судебных актов у кассационной инстанции отсутствуют.

Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 18.08.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2017 по делу N А21-2307/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства" городского округа "Город Калининград" - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова О.Р. Журавлева Ю.А. Родин