Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 мая 2017 г. N Ф07-4578/17 по делу N А56-42161/2016

25 мая 2017 г.

Дело N А56-42161/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Конторикова И.С. (доверенность от 28.12.2016 N 78/29500/16),

рассмотрев 24.05.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.10.2016 (судья Ресовская Т.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2017 (судьи Толкунов В.М., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу N А56-42161/2016,

установил:

Акционерное общество "Концерн "Океанприбор", место нахождения: 197376, Санкт-Петербург, Чкаловский пр-кт, дом 46, ОГРН 1067847424160, ИНН 7813341546 (далее - АО "Концерн "Океанприбор", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., дом 13, лит. "А", ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление), от 16.05.2016 по жалобе N Т02-289/2016 в части признания в действиях Общества нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) при организации открытого конкурса на право заключения договора на проведение ремонтных работ и оборудование рабочих мест сотрудников в помещении N 400, корпус 1/14, лит. "Г", 4-й этаж (извещение N 31603521296).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Балтикон", место нахождения: 191025, Санкт-Петербург, Дмитровский переулок, дом 13, лит. "А", пом. 3Н, ОГРН 1097847074247, ИНН 7840409930 (далее - ООО "Балтикон").

Решением суда первой инстанции от 17.10.2016, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2017, требования АО "Концерн "Океанприбор" удовлетворены; суд признал недействительным оспариваемое решение УФАС в части признания в действиях организатора торгов АО "Концерн "Океанприбор" нарушения пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. Кроме того, с Управления в пользу Общества суд взыскал 3000 руб. расходов по государственной пошлине.

В кассационной жалобе УФАС, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить указанные судебные акты. Податель жалобы не согласен с выводами судов о том, что в действиях заявителя отсутствует нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, а также о том, что антимонопольный орган вышел за рамки своих полномочий, установленных частью 10 статьи 3 названного Закона. По мнению подателя жалобы, при организации рассматриваемой закупки Обществом нарушен принцип отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к неограниченному кругу лиц путем установления требований о наличии у потенциальных участников торгов сертификата менеджмента качества ISO 9001:2008, сертификата соответствия OHSAS 18001-2007, сертификата соответствия ISO 14001-2004, а также СРО (действующие) о допуске к выполнению работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства с возможностью выполнения функции генерального подрядчика. Податель жалобы считает, что жалоба правомерно рассмотрена УФАС в рамках полномочий, предоставленных ему статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы жалобы.

Общество и ООО "Балтикон" надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 06.04.2016 АО "Концерн "Океанприбор" как организатор торгов разместило на сайте www.zakupki.gov.ru извещение о проведении закупки (в редакции от 06.04.2016 N 1) N 31603521296 способом открытого конкурса на право заключения договора на проведение ремонтных работ и оборудование рабочих мест сотрудников в помещении N 400, корпус 1/14 лит. Г, 4-й этаж, а также конкурсную документацию.

Начальная (максимальная) цена договора - 6 457 819 руб. 32 коп.

Указанная закупка проведена в соответствии с Законом N 223-ФЗ и Положением о закупке товаров, работ, услуг (новая редакция), утвержденным решением совета директоров АО "Концерн "Океанприбор", Протокол от 12.02.2016 N 92 (далее - Положение о закупке).

05.05.2016 в УФАС обратился участник размещения заказа - ООО "Балтикон" с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок при проведении указанного конкурса.

Управление, рассмотрев жалобу ООО "Балтикон" в порядке статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, решением от 16.05.2016 по жалобе N Т02-289/16 признало жалобу обоснованной; в действиях организатора торгов - Общества признано нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ (принципа отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции) по отношению к неограниченному кругу потенциальных участников закупки путем необоснованного установления требований о наличии у участников закупки сертификата менеджмента качества ISO 9001:2008, сертификата соответствия OHSAS 18001-2007, сертификата соответствия ISO 14001-2004, а также свидетельства СРО (действующие) о допуске к выполнению работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства с возможностью выполнения функции генерального подрядчика; организатору торгов - АО "Концерн "Океанприбор" выдано обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены всех юридически значимых документов, составленных в ходе организации и проведения закупки, и аннулирования закупки (извещение N 31603521296); материалы дела переданы уполномоченного должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Посчитав решение антимонопольного органа от 16.05.2016 незаконным и нарушающим права Общества в части установления требований к участникам открытого конкурса при осуществлении закупочной деятельности, АО "Концерн "Океанприбор" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Судебные инстанции удовлетворили заявленные Обществом требования, признав их обоснованными.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба УФАС не подлежит удовлетворению.

Как следует из оспариваемого решения УФАС, поданная в антимонопольный орган жалоба ООО "Балтикон" обоснована установлением организатором закупки в пунктах 2.1 и 3.4 конкурсной документации требований о наличии у участников закупки документов, подтверждающих правомочие на участие в конкурсе.

Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закона N 223-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 1 названного Закона целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу статьи 6 Закона N 223-ФЗ контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В статье 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

Вместе с тем в силу части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанное положение Закона N 223-ФЗ носит императивный характер и приведенный в нем перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ должны применяться с учетом данного положения.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено частью 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Данная позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2017 N 304-КГ16-17592 по делу N А27-24989/2015.

Обратившееся в УФАС с жалобой на действия организатора торгов юридическое лицо - ООО "Балтикон" не являлось участником аукциона в смысле, придаваемом ему Законом N 223-ФЗ. В решении УФАС от 16.05.2016 по жалобе N Т02-289/2016 также нет сведений о том, что - ООО "Балтикон" являлось участником закупки.

При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в числе прочих, принципом равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки (пункт 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

Из материалов рассматриваемого дела следует, что в пункте 2.1 конкурсной документации заказчик установил требования правомочности на участие в конкурсе, в том числе, требования о наличии у участника сертификата менеджмента качества ISO 9001:2008 (подпункт 6), сертификата соответствия OHSAS 18001-2007 (система менеджмента безопасности труда и охраны здоровья, применительно к деятельности, связанной с работами по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства) (подпункт 7), сертификата соответствия ISO 14001-2004 (системы экологического менеджмента) (подпункт 8), а также свидетельства саморегулируемой организации (действующие) о допуске к выполнению работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства с возможностью выполнения функции генерального подрядчика (подпункт 9).

Также в пункте 3.4 (подпункт 12) конкурсной документации приведен перечень документов (копий документов), входящих в заявку и подтверждающих соответствие участника установленным требованиям и условиям допуска к участию в открытом конкурсе. К числу таких документов относятся: копия сертификата менеджмента качества ISO 9001:2008 ("ж"); копия сертификата соответствия OHSAS 18001-2007 (система менеджмента безопасности труда и охраны здоровья, применительно к деятельности, связанной с работами по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства) ("з"); копия сертификата соответствия ISO 14001-2004 (системы экологического менеджмента) ("и"); копия свидетельства СРО (действующие) о допуске к выполнению работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства с возможностью выполнения функции генерального подрядчика ("к").

В силу пункта 8.2.2 конкурсной документации "заказчик вправе отклонить любую конкурсную заявку, не соответствующую обязательным и/или квалификационным требованиям, изложенным в конкурсной документации".

Как следует из оспариваемого решения УФАС, комиссия антимонопольного органа пришла к выводу, что поскольку предметом закупки в данном случае является "проведение ремонтных работ и оборудование рабочих мест сотрудников в помещении N 400, корпус 1/14 лит. Г, 4-й этаж", а для лиц, осуществляющих проведение ремонтных работ в соответствии с предметом спорной закупки, действующим законодательством Российской Федерации не установлено обязательных требований, указанных организатором спорной закупки в пунктах 2.1 и 3.4 конкурсной документации, то установленные в пункте 3.4 конкурсной документации требования не позволяют принять участие в закупке потенциальным участникам, не обладающим указанными документами, но имеющим возможность выполнять работы по предмету закупки, что ведет к нарушению прав и законных интересов неограниченного круга потенциальных участников открытого конкурса.

При этом из материалов дела следует, что антимонопольный орган не отрицает, что указанные сертификаты соответствия являются документами, подтверждающими наличие у организации системы менеджмента качества (далее - СМК) и ее соответствия действующим государственным стандартам.

Судами установлено, что АО "Концерн "Океанприбор" является стратегическим акционерным обществом, основным видом деятельности которого является разработка и производство вооружения и военной техники (согласно Указу Президента Российской Федерации от 04.08.2004 N 1009 и Распоряжению Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 N 1226-р).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.06.2012 N 581 (далее - Постановление Правительства N 581) установлен порядок лицензирования разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники, осуществляемых юридическими лицами на территории Российской Федерации (вместе с "Положением о лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники").

Согласно подпункту "г" пункта 5 названного Положения одним из требований к организации, осуществляющей указанный вид деятельности, является наличие системы менеджмента качества (далее - СМК), созданной и функционирующей согласно требованиям стандартов ИСО 9000 и государственных военных стандартов.

В настоящее время одним из основополагающих, регулирующим область СМК, является национальный стандарт "ГОСТ ISO 9001-2011. Межгосударственный стандарт. Системы менеджмента качества. Требования", введенный в действие с 01.01.2013 Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.12.2011 N 1575-ст.

Суд установил, что помещение N 400, в отношении которого победителем открытого конкурса должны быть выполнены проектные и ремонтные работы, используется для разработки и производства военной техники и входит в инфраструктуру АО "Концерн "Океанприбор"; работы по ремонту и оборудованию такого помещения относятся к работам и услугам специального назначения (пункт 22.1 Положения о закупке).

В разделе 22 Положения о закупках отражены "Особенности составления документации о закупке товаров, работ, услуг специального назначения".

В соответствии с пунктом 22.3 Положения о закупке заказчик включает в документацию о закупке товаров, работ, услуг специального назначения условие о наличии у поставщика работ, услуг сертификата соответствия СМК поставщика требованиям государственных стандартов.

Согласно пункту 7.4.2 вышеприведенного ГОСТ ISO 9001-2011 информация по закупкам должна описывать заказанную продукцию, включая, где это необходимо, требования: к официальному одобрению продукции, процедур, процессов и оборудования ("а"); к квалификации персонала ("b"); к системе менеджмента качества ("c"). Организация должна обеспечивать достаточность установленных требований к закупкам до их сообщения поставщику.

Таким образом, требование о наличии у участников конкурса спорных сертификатов обосновано положениями, установленными Постановлением Правительства N 581, а также действующими государственными стандартами Российской Федерации и утвержденным Обществом Положением о закупке.

Довод подателя жалобы о неправомерном установлении организатором торгов требования о наличии у участника закупки свидетельства СРО (действующего) о допуске к выполнению работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, с возможностью выполнения функций генерального подрядчика, рассмотрен судом апелляционной инстанции и мотивированно отклонен.

В силу пункта 2 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) виды работ по инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией (ранее и далее - СРО) свидетельства о допуске к таким видам работ.

В соответствии с частью 4 статьи 48 ГрК РФ виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные СРО свидетельства о допуске к таким видам работ.

Согласно части 2 статьи 52 ГрК РФ виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные СРО свидетельства о допуске к таким видам работ.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 (далее - Приказ N 624) утвержден перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Данный перечень включает в себя: работы по подготовке проектов внутренних инженерных систем отопления, вентиляции, кондиционирования, противодымной вентиляции, теплоснабжения и холодоснабжения (пункт 4.1); работы по подготовке проектов внутренних инженерных систем водоснабжения и канализации (пункт 4.2); работы по подготовке проектов внутренних диспетчеризации, автоматизации и управления инженерными системами (пункт 4.5); работы по подготовке технологических решений объектов специального назначения и их комплексов (пункт 6.7); инженерно-технические мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 7.2).

В силу пункта 4 части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

В соответствии с пунктом 2 Приказа N 624 приведенный перечень не включает в себя виды работ по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту в отношении объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство в соответствии с частью 17 статьи 51 ГрК РФ.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела суды установили и материалами дела подтверждается, что виды подлежащих выполнению работ по ремонту и оборудованию рабочих мест сотрудников в помещении N 400, корпус 1/14 лит. Г, 4-й этаж (пункт 5 Технического задания: "Требования к видам и объемам выполняемых работ", Раздел 13 конкурсной документации) входят в вышеуказанный перечень, а работы, обеспечивающие выполнение пунктов 4.1 и 4.4 Технического задания конкурсной документации, затрагивают характеристики безопасности помещения.

Как установили суды по настоящему делу с учетом пункта 4 части 17 статьи 51 ГрК РФ, подлежащие выполнению работы относятся к видам работ, входящим в перечень.

В соответствии с пунктом 22.4 Положения о закупке "при составлении документации о закупке заказчик обязан включать иные требования к товарам работам или услугам, а также к их поставщикам, если такие требования предусмотрены действующими нормативными документами_".

Таким образом, требование о наличии у участников конкурса свидетельства СРО о допуске к выполнению работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, обосновано нормами ГрК РФ, Приказом N 624 и Положением о закупках.

Суды верно подчеркнули, что комиссия УФАС при вынесении оспариваемого решения должным образом не изучила правила закупок, установленные Положением о закупке, фактическим обстоятельствам дела не дана надлежащая оценка антимонопольным органом, что привело к неправильному применению Управлением положений действующего законодательства.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу, что решение УФАС нарушает права и законные интересы Общества в части установления законных требований к участникам открытого конкурса при осуществлении закупочной деятельности, и оно обоснованно признано судами недействительным.

Кроме этого, учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона N 223-ФЗ, суды первой и апелляционной инстанций пришли к единому правильному выводу, что оспариваемый ненормативный акт является незаконным ввиду отсутствия у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ООО "Балтикон" в связи с отсутствием в ней доводов о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанций и направлены на иную оценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.10.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2017 по делу N А56-42161/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

А.В. Асмыкович О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая