Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 августа 2017 г. N Ф07-6214/17 по делу N А05-10343/2016

08 августа 2017 г.

Дело N А05-10343/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Мунтян Л.Б., Соколовой С.В.,

рассмотрев 01.08.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Архангельск" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 22.11.2016 (судья Дмитревская А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017 (судьи Докшина А.Ю., Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу N А05-10343/2016,

установил:

Администрация муниципального образования "Город Архангельск", место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 5, ОГРН 1022900509521, ИНН 2901065991 (далее - Администрация, АМО), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, место нахождения: 163000, город Архангельск, улица Карла Либкнехта, дом 2, офис 142, ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919 (далее - Управление, УФАС), от 30.06.2016 N 05-03/3056 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее - Предупреждение УФАС).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Грунова Наталья Викторовна, ОГРНИП 306290131300054 (далее - ИП Грунова Н.В.), а также общество с ограниченной ответственностью "Перевозчик", место нахождения: 163002, город Архангельск, улица Смольный Буян, дом 20, корпус 1, офис 4, ОГРН 1102901011465, ИНН 2901209442 (далее - Общество, ООО "Перевозчик").

Решением суда первой инстанции от 22.11.2016, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017, в удовлетворении заявленного требования Администрации отказано.

В кассационной жалобе заявитель, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права, а именно Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ), просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об удовлетворении заявления. Податель жалобы считает, что поскольку на момент вступления в силу Закона N 220-ФЗ ИП Грунова Н.В. осуществляла регулярные перевозки в соответствии с заключенным с нею договором, то на основании части 9 статьи 39 названного Закона она вправе продолжать осуществление данных перевозок вплоть до 2020 года. Указанное (выполнение переходных положений Закона N 220-ФЗ), по мнению заявителя, исключает наличие признаков недопущения, ограничения либо устранения конкуренции при организации перевозок. В связи с изложенным, как считает АМО, выдача оспоренного Предупреждения УФАС незаконна.

Участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в кассационный суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов арбитражного дела, на основании поступившего в Управление заявления от ООО "Перевозчик" от 28.03.2016 (вх. N 1921) УФАС провело проверку деятельности Администрации по вопросу соблюдения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

В ходе данной проверки были установлены следующие обстоятельства.

Ранее между мэрией города Архангельска (в настоящее время имеет наименование - Администрация) и муниципальным унитарным предприятием "АПАП-2" (далее - МУП "АПАП-2", Предприятие) был заключен договор от 08.08.2011 N 369 на оказание услуг по перевозке пассажиров по автобусному маршруту N 22 (далее - Договор N 369).

С целью исполнения обязательств, предусмотренных Договором N 369, Предприятие заключило с ИП Груновой Н.В. договор от 16.06.2015 N С004 на организацию регулярных автобусных перевозок на маршруте N 22 "улица Силикатчиков - Лесозавод N 21" (далее - Договор N С004).

После истечения срока действия Договора N 369 (31.07.2015), тогда еще мэрия заключила 16.11.2015 с МУП "АПАП-2" договор N В006 на организацию регулярных автобусных перевозок, в том числе и по маршруту N 22 (далее - Договор N В006). Срок действия Договора N В006 определен до момента заключения договора на маршруты N 15у, 22 и 25 по итогам проведенного конкурса на право заключения договора на организацию регулярных автобусных перевозок, но не более 120 календарных дней с даты начала оказания услуг.

Однако на основании представленной во время проверки информации Управление установило, что ИП Грунова Н.В., осуществляющая деятельность по перевозке пассажиров и багажа по муниципальному маршруту N 22 (по состоянию на июль 2015 года и в настоящее время), продолжает данную деятельность по указанному маршруту на условиях заключенного между Администрацией и МУП "АПАП-2" Договора N 369. При этом сам Договор N 369, заключенный на основании протокола от 06.07.2010 N 4 и протокола от 05.08.2011 N 2 заседаний конкурсной комиссии на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров в городе Архангельске автобусами общего пользования, не предусматривал возможности привлечения к исполнению услуг по перевозке пассажиров на маршруте N 22 какого-либо иного перевозчика, кроме МУП "АПАП-2". Учитывая также истечение срока действия упомянутых Договоров (N 369 и В006), УФАС пришло к выводу о неправомерном осуществлении пассажирских перевозок по автобусному маршруту N 22 ИП Груновой Н.В.

Управление обратило внимание на то, что о данном факте достоверно известно Администрации, однако ею необходимых мер по устранению указанного нарушения не предпринимается. Каких-либо действий по отбору лица, которое на законных правах будет осуществлять пассажирские перевозки по данному маршруту, в соответствии с требованиями действующего законодательства со стороны АМО не производится. Отсутствие со стороны Администрации надлежащих действий по организации публичных торгов на право осуществления перевозки пассажиров по автобусному маршруту N 22 послужили для УФАС основанием для выводов о наличии в действиях АМО признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Установив названные обстоятельства, Управление на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ выдало Администрации вышеупомянутое Предупреждение УФАС, которым заявитель был предупрежден о необходимости в срок до 05.12.2016 устранить причины и условия, способствовавшие возникновению признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в "непроведении отбора в соответствии с требованиями действующего законодательства лица, которое будет осуществлять пассажирские перевозки по автобусному маршруту N 22 "улица Силикатчиков - Лесозавод N 22", при том, что такие перевозки в отсутствие надлежащих правовых оснований в настоящее время осуществляет индивидуальный предприниматель Грунова Н.В.".

Не согласившись с законностью указанного Предупреждения УФАС, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций всесторонне исследовали и объективно оценили представленные участниками спора доказательства и приведенные в качестве аргументов доводы; в полной мере установили обстоятельства дела и исходя из сути спора согласились с мнением Управления о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. Судами также дана надлежащая оценка содержанию оспариваемого Предупреждения УФАС, вследствие чего данный документ признан соответствующим положениям Закона N 135-ФЗ. В связи с этими фактами суды отказали АМО в удовлетворении заявления.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы Администрации в силу следующего.

Выдача антимонопольным органом предупреждений в целях пресечения действий (бездействия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности регламентирована положениями статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ.

Предупреждение - это инструмент антимонопольного воздействия, направленный на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

В силу правовой позиции, изложенной в пункте 3 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере", утвержденного 16.03.2016 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

В данном случае на основании оценки поступившей информации и представленных документов Управление установило наличие в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, указав на то обстоятельство, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение с одновременным предоставлением возможности осуществления пассажирских перевозок ИП Груновой Н.В. в отсутствие надлежащих на то правовых оснований, -не может не влиять на конкуренцию на рынке оказания услуг перевозки по муниципальным маршрутам.

В свою очередь Администрация, ссылаясь на часть 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, настаивает на том, что ИП Грунова Н.В. вправе продолжать спорное осуществление регулярных перевозок вплоть до 2020 года на основании заключенного с МУП "АПАП-2" Договора N С004.

Оценивая данные доводы АМО, суды первой и апелляционной инстанций правильно исходили из следующего.

Согласно части 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования данного Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования данного Федерального закона, а в отношении регулярных перевозок, осуществляемых государственными унитарными предприятиями или государственными учреждениями субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, - десять лет со дня официального опубликования Федерального закона.

Как установлено судами двух инстанций при рассмотрении настоящего дела, действительно согласно графику заключения муниципальных контрактов по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок по регулируемым тарифам на территории муниципального образования "Город Архангельск" (приложение к документу планирования) планируемая дата заключения муниципального контракта (в том числе и по маршруту N 22) намечена на 13.07.2020.

Между тем в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Областного закона Архангельской области от 30.05.2014 N 130-8-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в Архангельской области" (в редакции, действовавшей до внесения изменений Областным законом от 18.12.2015 N 377-22-ОЗ) привлечение перевозчиков к выполнению регулярных автобусных перевозок по муниципальным маршрутам осуществляется в порядке, предусмотренном муниципальным нормативным правовым актом, на основании договоров об организации регулярных автобусных перевозок по муниципальным маршрутам, заключаемых между органом местного самоуправления и перевозчиками.

Согласно указанной норме в редакции, действующей с 11.01.2016, привлечение перевозчиков к выполнению регулярных автобусных перевозок по межмуниципальным (муниципальным) маршрутам осуществляется посредством организации и проведения: 1) процедур по определению подрядчиков, с которыми уполномоченным органом (уполномоченным органом местного самоуправления) заключаются государственные (муниципальные) контракты и которым выдаются карты межмуниципальных (муниципальных) маршрутов, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Закона N 44-ФЗ и Закона N 220-ФЗ; 2) открытых конкурсов на право осуществления регулярных автобусных перевозок по одному или нескольким межмуниципальным (муниципальным) маршрутам по нерегулируемым тарифам в порядке, установленном постановлением правительства Архангельской области (муниципальным нормативным правовым актом), с учетом положений Закона N 220-ФЗ.

В свою очередь, пунктом 3.4 "Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на территории муниципального образования "Город Архангельск", утвержденного решением Архангельской городской думы от 24.09.2014 N 149 (далее - Положение N 149), установлено, что привлечение перевозчиков к осуществлению регулярных автобусных перевозок осуществляется уполномоченным органом посредством проведения конкурса на право заключения договора на организацию регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования в соответствии с нормативным правовым актом, утверждаемым Архангельской городской Думой.

Таким образом, как верно отметили суды двух инстанций, норма части 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ не отменяет требований Областного закона N 130-8-ОЗ и действующего Положения N 149 об обязательности проведения конкурса, поскольку предусматривает, что перевозки осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с упомянутым графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт.

Кроме того, частью 2 статьи 14 Закона N 220-ФЗ (действующей с 11.01.2016) установлено, что осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из указанной нормы следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленных в ней запретов является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Ввиду изложенных обстоятельств дела следует считать обоснованными выводы двух судебных инстанций о том, что "бездействие Администрации, выраженное в непроведении отбора в соответствии с требованиями действующего законодательства лица, которое будет осуществлять пассажирские перевозки по автобусному маршруту N 22, свидетельствует о наличии признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ". Следовательно, оспоренное заявителем Предупреждение УФАС о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, - соответствует нормам Закона N 135-ФЗ.

Учитывая, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, а нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 22.11.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2017 по делу N А05-10343/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Архангельск" - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Л.Б. Мунтян С.В. Соколова