Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 сентября 2017 г. N Ф07-9602/17 по делу N А56-79515/2016

14 сентября 2017 г.

Дело N А56-79515/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Воин-В" Беспаловой Р.А. (доверенность от 11.01.2017 N 5), Кучерявченко Н.С. (доверенность от 05.06.2016 N 5), от Правительства Санкт-Петербурга Красильниковой Е.А. (доверенность от 12.01.2017 N 07-125/56), Яркиной В.В. (доверенность от 12.01.2017 N 07-125/27),

рассмотрев 11.09.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Воин-В" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.02.2017 (судья Соколова Н.Г.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2017 (судьи Несмиян С.И., Жукова Т.В., Попова Н.М.) по делу N А56-79515/2016,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Воин-В" (место нахождения: 197341, Санкт-Петербург, Фермское ш., 30, ОГРН 1027807580800, ИНН 7825064914; далее - общество, ООО "Воин-В") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском о взыскании с Санкт-Петербурга за счет казны субъекта Российской Федерации - Санкт-Петербурга в лице Правительства Санкт-Петербурга (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный; далее - правительство) 3 373 920 руб. убытков, понесенных обществом в связи с разработкой документации по планировке территории, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613.

Определением суда от 24.11.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу (место нахождения: 197101, Санкт-Петербург, ул. Котовского, 1/10, лит. В, ОГРН 1027806893531, ИНН 7812027792; далее - казначейство).

Решением от 14.02.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.05.2017, обществу отказано в удовлетворении иска.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение - удовлетворить иск полностью, ссылаясь на неправильное установление судами обстоятельств дела, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, а также на неправильное применение ими норм материального права. Общество настаивает на наличии в рассматриваемой ситуации правовых и фактических оснований для удовлетворения иска. При этом истец указывает, что утверждение ответчиком несогласованного проекта, отмена в дальнейшем Верховным Судом Российской Федерации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, расположенной в пределах кварталов 2А и 2Г района Ульянка между пр. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2А и 2Г района Ульянка и парком "Александрино", в Кировском районе", повлекло необходимость разработки ответчиком нового проекта с дополнительными финансовыми издержками.

В возражениях на жалобу правительство просит оставить ее без удовлетворения, считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Представители казначейства, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители общества поддержали доводы жалобы, а представители правительства отклонили их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, между обществом и Комитетом по управлению городским имуществом, действующим от имени Санкт-Петербурга (далее - КУГИ) заключен инвестиционный договор о развитии застроенной территории от 24.02.2009 N 05/РЗТ- 004708, в соответствии с которым истец (инвестор) обязан своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить обязательства по развитию застроенной территории в соответствии с положениями договора, а КУГИ обязуется создать истцу необходимые условия для выполнения обязательств по развитию территории.

В договоре под территорией понимается застроенная территория, ориентировочной площадью 226 824 кв.м., расположенная в пределах кварталов 2А и 2Г района Ульянка, между пр. Стачек и ул. Лени Голикова, проездами между кварталами 2А и 2Г Ульянки и парком "Александрино".

Перечень конкретных мероприятий (обязательств сторон) по развитию застроенной территории, порядок и сроки их реализации определены в приложении N 3 к договору - "График развития территории".

В соответствии с данным графиком к обязательствам истца отнесена подготовка проекта планировки территории, включая проект межевания территории (ППТ, документация по планировке территории).

Указанная обязанность возложена на истца в соответствии с частью 8.1 статьи 45 и пунктом 3 части 3 статьи 46.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); в свою очередь согласно пункту 2 графика обязанностью КУГИ является обеспечение утверждения в установленном порядке документации по планировке территории.

Во исполнение договора издано распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре от 24.03.2009 N 711 о принятии решения о подготовке документации по планировке территории, после чего истец приступил к разработке документации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.01.2010 N 2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны (далее - Положение).

Согласно пункту 1 Положения (в редакции, относящейся к спорным правоотношениям) оно определяет порядок согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Службой) проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

Совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.07.2010 N 418/339 Санкт-Петербург включен в перечень исторических поселений.

В соответствии с пунктами 2, 4 и 8 Положения орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, направляет на согласование в Службу градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в 2 экземплярах в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об их согласовании. Служба рассматривает градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в течение 30 дней с даты получения их от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, и согласовывает их либо отказывает в согласовании. Решение Службы о согласовании градостроительной документации и (или) градостроительных регламентов оформляется в виде заключения об их соответствии требованиям законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно пунктам 1.1, 1.2 Положения о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 N 651 в Санкт-Петербурге именно данный комитет (КГИОП) является органом исполнительной власти, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия.

В статье 7 Закона Санкт-Петербурга от 24.11.2009 N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" установлено, что уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга обеспечивает подготовку документации по планировке территории и осуществляет проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 ГрК РФ. По результатам проверки принимает решение о направлении такой документации Правительству Санкт-Петербурга на утверждение или об отклонении такой документации и направлении ее на доработку.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.05.2016 N 596 утверждено Положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий; в пунктах 2.8, 2.10, 2.12. этого Положения отражено следующее.

Разработанная документация по планировке территории подлежит согласованию, в том числе с иными органами государственной власти, если это предусмотрено действующим законодательством. Уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга осуществляет проверку подготовленной и согласованной в установленном порядке документации по планировке территории. По результатам проверки и представленных согласований документации по планировке территории уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга принимает решение либо о направлении указанной документации в администрацию района Санкт-Петербурга, на территории которого разрабатывается документация по планировке территории, для проведения публичных слушаний в порядке, установленном действующим законодательством, либо о направлении указанной документации на доработку. После получения материалов документации по планировке территории со всеми необходимыми согласованиями уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга осуществляет подготовку проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении документации по планировке территории.

Согласно пунктам 1.2 и 3.25 Положения о Комитете по градостроительству и архитектуре, утвержденному постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 N 1679, именно данный комитет (КГА) наделен полномочиями по согласованию, подготовке и представлению в установленном порядке проектов правовых актов, в том числе по вопросам утверждения документации планировки территории.

Разработка документации по планировке территории завершена истцом в феврале 2010 года, после чего направлена в КГА (вход. N 8720 от 15.02.2010) и для проверки и согласования в КГИОП (вход. N 3-(989-991) от 18.02.2010).

КГИОП не стал направлять документацию для согласования в Службу, выдал собственное согласование от 04.03.2010 N 3-(989-991).

КГА выдало Заключение по документации по планировке территории от 18.11.2010 N 1-4-67423/2 о соответствии разработанной документации техническому заданию, Градостроительному кодексу Российской Федерации и действующим нормативным правовым актам, и о принятии решения о направлении документации по планировке территории для проведения публичных слушаний.

Публичные слушания состоялись 13.12.2010 в ДК им. И.И. Газа по адресу: Санкт-Петербург, пр. Стачек, 72; заключение о результатах публичных слушаний по документации опубликовано в газете "Санкт-Петербургские ведомости" от 28.12.2010.

Позднее, в декабре 2010 года, разработанная истцом документация по планировке территории обсуждалась на публичных слушаниях, после чего распоряжением КГА от 30.12.2010 подготовленный проект планировки с проектом межевания рассматриваемой территории направлен на утверждение Правительству Санкт-Петербурга.

Документация по планировке территории утверждена постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613.

На основании указанной документации истец в соответствии с положениями договора получил в безвозмездную собственность четыре земельных участка и приступил к строительству.

Впоследствии определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2015 N 78-АПГ15-18 постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 признано недействующим со дня вступления в законную силу данного определения.

Основанием к отмене постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 послужило нарушение порядка принятия данного постановления: отсутствие согласования документации по планировке территории со стороны федерального органа государственной власти в сфере охраны объектов культурного наследия (Служба, Росохранкультура) по причине ненаправления документации в указанный орган в процессе подготовки ее к утверждению.

Также в этом определении указано следующее.

В соответствии со статьей 7 Закона Санкт-Петербурга от 24.11.2009 N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" планировка территорий осуществляется в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга и Правилами застройки Санкт-Петербурга с учетом основных направлений развития архитектурно-планировочной и функционально-пространственной структуры территории проектирования.

Согласно статье 9 приложения 3 к Закону Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" для территорий ОЗ и ЗРЗ 1 предельная высота зданий, строений, сооружений на схеме не установлена и определяется режимами использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, за исключением случаев, прямо указанных в режимах зон охраны объектов культурного наследия.

Режимы использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга утверждены согласно приложению N 2 Законом Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 820-7).

Подпунктом "а" пункта 2.3.2.1.1 главы 2 раздела 2 приложения N 2 к Закону N 820-7 (в редакции на дату принятия оспариваемого постановления) в ЗРЗ 1 усадебных комплексов Петергофской дороги Кировского района г. Санкт-Петербурга установлены предельные высотные параметры застройки 75 м, доминанта - не более 80 м.

Однако отдельные положения Закона Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" и Закона N 820-7 признаны недействующими вступившими в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда от 01.10.2010 N 3-209/10, от 20.12.2010 N 3-311/10, от 22.06.2012 N 3-102/12, от 20.05.2014 N 3-89/14, в том числе подпункт "а" пункта 2.3.2.1.1 главы 2 раздела 2 приложения N 2 к Закону N 820-7.

На момент рассмотрения дела судом первой инстанции Законом Санкт-Петербурга от 26.06.2014 N 417-65 внесены дополнения и изменения в Закон N 820-7; приложение N 2 к Закону изложено в новой редакции: подпунктом "а" пункта 2.3.2.1.1 раздела 2 главы 4 приложения N 2 к Закону в новой редакции установлены предельные высотные параметры зданий, сооружений в составе в ЗРЗ 1 зоны охраны усадебных комплексов Петергофской дороги Кировского района, включающий участок ЗРЗ 1-1, не более 30 м.

В данном случае территория в пределах кварталов 2А и 2Г района Ульянки между пр. Стачек и ул. Лени Голикова, проездом между кварталами 2А и 2Г района Ульянки и парком "Александрино" в Кировском районе частично расположена в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1 (ЗР31-2), на участке частично присутствует зона охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ1-3, Кировский район Санкт-Петербурга, усадебные комплексы Петергофской дороги).

В обосновывающих материалах к проекту планировки (составной части Проекта планировки территории согласно статье 42 ГрК РФ) определена этажность для объектов, предполагаемых к размещению на земельных участках, - 21 - 26 этажей, 20 - 24 этажа, 9 этажей, 14 - 18 этажей, что противоречит положениям Закона N 820-7, имеющим большую юридическую силу.

По настоящему делу суды также установили, что согласно пункту 6.8 инвестиционного договора инвестор освобождается от ответственности за нарушение срока выполнения обязательства, предусмотренного пунктом 1 графика развития территории, в случае введения в действие законов Российской Федерации и (или) Санкт-Петербурга, ухудшающих порядок и условия подготовки и утверждения документации по планировке территории по сравнению с порядком, действующим на момент принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга о развитии территории и проведении аукциона от 26.08.2008 N 1103.

В основании иска общество указывает, что понесло расходы, связанные с разработкой документации по планировке территории, которая была утверждена постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613, признанным недействующим Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2015; расходы в размере 3 373 920 руб., по мнению общества, являются убытками и подлежат возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации.

В состав соответствующих расходов обществом включены:

- 3 000 000 руб. расходов по разработке проекта планировки и проекта межевания территории (основание: договор с разработчиком документации по планировке территории ЖК "Стройэкипаж" от 06.04.2009);

- 240 000 руб. расходов по разработке раздела "Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны. Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций" (договор с разработчиком ООО "НТЦ "ТБ" от 17.08.2009 N 52/итм-2009);

- 62 120 руб. расходов на инженерно-геологические исследования (договор-счет ГУП "Трест ГРИИ" от 23.06.2009 N 77-677-09);

- 71 800 руб., в том числе 60 000 руб. расходов на аренду зала для проведения публичных слушаний по проектной документации (договор от 26.11.2010 N 1246-т с ЗАО "Дворец культуры и техники им. Газа") и 11 800 руб. расходов за услуги аудиозаписи и прокат видеопроектора по дополнительному соглашению N 1 к договору от 26.11.2010 N 1246-т).

Истец счел, что вышеуказанные расходы являются убытками, поскольку в настоящее время общество несет дополнительные расходы на разработку новой документации по планировке территории, о чем 15.02.2016 КГА издало новое распоряжение N 42, с учетом изменений градостроительного законодательства за период с 2010 года.

Названные обстоятельства явились основанием для обращения в арбитражный суд с соответствующим исковым заявлением.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие в данном случае правовых и фактических оснований для удовлетворения иска.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям искового производства.

Как указано выше, определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2015 N 78-АПГ15-18 постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 признано недействующим со дня вступления в законную силу судебного акта.

При этом суд не аннулировал действие постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 в прошлом, в связи с чем выданные на его основе ненормативные правовые акты, в том числе градостроительные планы земельных участков и разрешения на строительство, автоматически не утрачивают силу.

В связи с утверждением постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 документации по планировке территории общество получило безвозмездно в собственность 4 земельных участков и приступило к строительству.

В рамках реализации программы развития застроенных территорий обществом возведен ряд объектов капитального строительства по установленным судами адресам (многоквартирные дома).

Суды удостоверились в том, что в период действия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 общество осуществляло строительную деятельность и получало от нее доход; по состоянию на 30.09.2016 обществом заключено 64 договора долевого участия (ДДУ) на квартиры в многоквартирном доме на участке N 249.1, и 19 ДДУ по участку N 145.

Кроме того, суды установили, что срок разработки документации, установленный инвестиционным договором, был нарушен обществом.

Следовательно, до 26.11.2015 (даты признания судом недействующим постановления N 613) обществом реализована часть документации по планировке территории, от которой обществом получен доход.

Заявленные обществом в качестве убытков расходы понесены им до 26.11.2015 в связи с исполнением условий инвестиционного договора, от которого истец не отказался до настоящего времени и продолжает исполнять инвестиционный проект; вопрос о расторжении этого договора его сторонами не ставился.

Согласно части 8 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

Федеральным законом от 03.07.2016 N 373-ФЗ в статью 45 ГрК РФ введена часть 1.2, согласно которой расходы на подготовку документации по планировке территории не подлежат возмещению за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации лицам, разработавшим такую документацию и с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории.

В силу положений статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 65 АПК РФ по настоящему делу истец должен доказать наступление вреда (убытков), их размер, противоправность действий (бездействия) государственного органа и юридически значимую причинно-следственную связь между этими фактами. Кроме того, истец должен доказать, что принимал все зависящие от него меры для предотвращения (уменьшения) убытков (статья 1083 ГК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

По настоящему делу иск ООО "Воин-В" обоснован по факту расходами, которые понесены не в связи с нарушением его права, а в связи с реализацией этого права до 26.11.2015, в период, когда постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.05.2011 N 613 (будучи действующим) позволяло инвестору на законных основаниях получать определенный доход.

Те расходы, которые общество понесло или должно понести для восстановления нарушенного права, истцом не раскрыты; в основании иска таковых нет.

При таких обстоятельствах у судов не имелось правовых оснований для возложения на субъект Российской Федерации (Санкт-Петербург) в лице того или иного уполномоченного органа гражданско-правовой ответственности в виде взыскания убытков. Иск не подтвержден обществом по праву; значимая причинно-следственная связь не подтверждена.

Выводы судов по существу спора являются законными и обоснованными.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.02.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2017 по делу N А56-79515/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Воин-В"- без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая