Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 сентября 2017 г. N Ф07-9025/17 по делу N А05-6853/2016

18 сентября 2017 г.

Дело N А05-6853/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Дмитриева В.В., судей Нефедовой О.Ю., Никитушкиной Л.Л.,

рассмотрев 12.09.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу обществ с ограниченной ответственностью "Архтрансавто", "Автоколонна N 1", "Технический центр "Автотехтранс", "Архангельское транспортное предприятие -3", "Архангельское транспортное предприятие", "Автоколонна N 3", "Архангельское транспортное предприятие - 1", "Ресурсавто", "Авто Город Плюс", "АвтоГород", "Автовектор", индивидуальных предпринимателей Василькова Сергея Валерьевича, Дурандина Евгения Владимировича, Мелешкина Кирилла Владимировича, Мелюкова Романа Фатыховича на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.10.2016 (судьи Ипаев С.Г., Меньшикова И.А., Шишова Л.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2017 (судьи Докшина А.Ю., судей Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу N А05-6853/2016,

установил:

Общества с ограниченной ответственностью "Архтрансавто", место нахождения: 163002, г. Архангельск, ул. Павла Усова, д. 12, оф. 5, ОГРН 1032900027940, ИНН 2901118139; "Автоколонна N 1", место нахождения: 163002, г. Архангельск, ул. Павла Усова, д. 12, ОГРН 1062901028706, ИНН 2901145326; "Технический центр "Автотехтранс", место нахождения: 163046, г. Архангельск, пр. Обводный канал, д. 71, оф. 20, ОГРН 1022900509829, ИНН 2901105877; "Архангельское транспортное предприятие-3", место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Попова, д. 14, 5-й эт., ОГРН 1042900023781, ИНН 2901127528; "Архангельское транспортное предприятие", место нахождения: 163002, г. Архангельск, ул. Павла Усова, д. 12, оф. 9, ОГРН 1132901004895, ИНН 2901237143; "Автоколонна N 3", место нахождения: 163002, г. Архангельск, ул. Павла Усова, д. 12, ОГРН 1062901028750, ИНН 2901145340; "Архангельское транспортное предприятие-1", место нахождения: 163002, г. Архангельск, ул. Смольный Буян, д. 20, корп. 1, оф. 6, ОГРН 1122901011111, ИНН 2901227321; "Ресурсавто", место нахождения: 163002, г. Архангельск, ул. Павла Усова, д. 49, корп. 2, гаражный бокс 16, ОГРН 1122901004181, ИНН 2901224962; "Авто Город Плюс", место нахождения: 163012, г. Архангельск, Мостовая ул., д. 1, ОГРН 1132901005203, ИНН 2901237390; "АвтоГород", место нахождения: 163000, г. Архангельск, Мостовая ул., д. 1, ОГРН 1112901005304, ИНН 2901215083; "Автовектор", место нахождения: 163039, г. Архангельск, 1-й Ленинградский пер., д. 15, корп. 2, ОГРН 1132901003443, ИНН 2901235925; индивидуальные предприниматели Васильков Сергей Валерьевич, ОГРНИП 308290121700027, ИНН 290108995097; Дурандин Евгений Владимирович, ОГРНИП 304290132500120, ИНН 292700454359; Мелешкин Кирилл Владимирович, ОГРНИП 304290134000375, ИНН 292600311445; Мелюков Роман Фатыхович, ОГРНИП 304290133000092, ИНН 292800438537 (далее - административные истцы), обратились в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Администрации муниципального образования "Город Архангельск", место нахождения: 163000, г. Архангельск, пл. В.И. Ленина, д. 5, ОГРН 1022900509521, ИНН 2901065991 (далее - Администрация), о признании недействующим постановления мэрии города Архангельска от 31.12.2015 N 180 "Об утверждении Реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск" (далее - Постановление N 180) в части установления вида регулярных перевозок - "регулярные перевозки по регулируемым тарифам" для муниципальных маршрутов регулярных перевозок с порядковыми номерами 1, 3, 4, 5, 5э, 6, 7, 7у, 9, 10, 10у, 11, 12, 14, 23, 31, 33, 41, 42, 43, 44, 53, 54, 61, 62, 63, 64, 65, 69, 70, 75-м, 756, 76, как не соответствующего требованиям Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) и статье 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

К участию в деле привлечены прокурор г. Архангельска и в качестве заинтересованного лица агентство по тарифам и ценам Архангельской области (далее - Агентство).

Решением суда первой инстанции от 10.10.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 17.05.2017, Постановление N 180 в части установления вида регулярных перевозок - "регулярные перевозки по регулируемым тарифам" для муниципальных маршрутов регулярных перевозок с порядковыми номерами 1, 3, 4, 5, 5э, 6, 7, 7у, 9, 10, 10у, 11, 12, 14, 23, 31, 33, 41, 42, 43, 44, 53, 54, 61, 62, 63, 64, 65, 69, 70, 75-м, 756, 76 признано соответствующим Закону N 220-ФЗ и статье 83 БК РФ, в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с указанным решением, заявители обратились в суд кассационной инстанции с жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, неверную оценку представленных доказательств, просят отменить обжалуемые решение и постановление, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

В отзыве на кассационную жалобу Агентство просило оставить принятые по делу судебные акты без изменения, полагая их законными и обоснованными.

Прокурор, представители сторон и заинтересованного лица, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, что в соответствии со статьей 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, главой муниципального образования "Город Архангельск" 31.12.2015 принято Постановление N 180, которым утвержден Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск" (далее - Реестр).

Указанные в Реестре муниципальные маршруты отнесены к виду "регулярные перевозки по регулируемым тарифам".

Полагая, что для спорных маршрутов должен быть установлен вид "регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам", Постановление N 180 в обжалуемой части противоречит положениям Закона N 220-ФЗ и статьи 83 БК РФ, нарушает права на ведение предпринимательской деятельности и систематическое получение прибыли, административные истцы обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, признав заявление необоснованным, полностью отказал в его удовлетворении.

Апелляционный суд поддержал решение суда первой инстанции.

Проверив в порядке статей 284, 286, 288 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, относится к вопросу местного значения городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок регулируются Законом N 220-ФЗ.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 39 Закона N 220-ФЗ по истечении 30 дней со дня официального опубликования этого Закона и до истечения ста восьмидесяти дней со дня его официального опубликования уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с Законом N 220-ФЗ отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок, размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" указанные в части 1 статьи 26 указанного З закона сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования этого Федерального закона, и включены в соответствующие реестры.

В силу части 1 статьи 25 Закона N 220-ФЗ ведение реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется установившими данные маршруты уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо органом местного самоуправления.

Постановление N 180 принято в соответствии с Законом N 220-ФЗ в целях удовлетворения потребностей населения в качественных и безопасных регулярных перевозках.

Доводы подателей жалобы, по сути, сводятся к несогласию с отнесением спорных маршрутов к виду "регулярные перевозки по регулируемым тарифам". По мнению заявителей, установление такого вида согласно положениям Закона N 220-ФЗ должно быть обусловлено необходимостью обеспечить доступность транспортных услуг для населения.

Вместе с тем надлежащего правового обоснования необходимости отнесения спорных маршрутов к виду "регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам" заявители не привели.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 26 Закона N 220-ФЗ к сведениям, которые должны быть включены в реестры маршрутов регулярных перевозок, относится вид регулярных перевозок. Под видом регулярных перевозок понимаются регулярные перевозки по регулируемым тарифам или регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (пункт 16 статьи 3 Закона N 220-ФЗ).

В соответствии с пунктами 17, 18 статьи 3 Закона N 220-ФЗ регулярные перевозки по регулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком.

Из материалов дела следует, что в соответствии со статьей 26 Закона N 220-ФЗ в утвержденном Постановлением N 180 Реестре указаны маршруты регулярных перевозок (начальный и конечный путь маршрута), промежуточные остановочные пункты по маршруту, наименование улиц по которым осуществляется движение по маршруту, протяженность маршрута, порядок посадки и высадки пассажиров (только в установленных остановочных пунктах), вид регулярных перевозок, виды и классы транспортных средств, которые используются для перевозок по маршруту регулярных перевозок, максимальное количество транспортных средств каждого класса.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 220-ФЗ регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 14 Закона N 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений этого Федерального закона.

При организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам орган местного самоуправления руководствуется наличием бюджетных ассигнований для этих целей соответствии с БК РФ и тарифами, установленными органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 9 статьи 39 Закона N 220-ФЗ регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования указанного Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования этого Федерального закона, а в отношении регулярных перевозок, осуществляемых государственными унитарными предприятиями или государственными учреждениями субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, - десять лет со дня официального опубликования этого Федерального закона.

Таким образом, законодатель предоставил уполномоченному органу при условии полной или частичной оплаты перевозок за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов право в течение переходного периода (не более пяти лет со дня официального опубликования этого Федерального закона) до заключения государственного или муниципального контракта не изменять действующий порядок организации перевозок, а перевозчику - осуществлять перевозки на тех же условиях, которые действовали до вступления в силу названного Закона.

В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Суды установили, что в целях реализации постановления от 10.10.2014 N 819 "О бесплатном проезде граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в общественном транспорте по городским автобусным маршрутам в 2015 году" мэрия города Архангельска постановлением от 01.04.2015 утвердила соответствующие Правила N 267 на 2015 год, в целях реализации постановления от 06.11.2015 N 967 "О бесплатном проезде граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в автомобильном транспорте общего пользования по маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск" в 2016 году" Администрация 25.03.2016 утвердила соответствующие Правила N 328 на 2016 год.

В соответствии с пунктом 7 Правил N 267 и 328 расходы по оплате в 2015 и 2016 годах бесплатного проезда граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в автомобильном транспорте осуществляются за счет и в пределах средств, предусмотренных на эти цели в городском бюджете на 2015 - 2016 годы и на плановый период 2016 и 2018 годов в рамках ведомственной целевой программы "Развитие городского хозяйства на территории муниципального образования "Город Архангельск", утвержденной постановлениями мэрии города Архангельска от 30.09.2013 N 662 и от 28.01.2014 N 44.

Таким образом, Администрацией документально подтверждено, что регулярные перевозки по регулируемым тарифам частично оплачиваются за счет средств местного бюджета.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, в том числе справку и платежные поручения, подтверждающие перечисление в 2015 - 2016 годах перевозчикам бюджетных средств в качестве возмещения затрат по бесплатному проезду граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в автомобильном транспорте, приняв во внимание наличие в муниципальном образовании "Город Архангельск" категорий граждан, имеющих право на получение бесплатного проезда, перевозка которых, по сути, компенсируется перевозчикам из средств соответствующего бюджета, обоснованно признали доказанной необходимость установления для спорных маршрутов вида "регулярные перевозки по регулируемым тарифам".

Ссылка заявителей на то, что установление для маршрутов вида "регулярные перевозки по регулируемым тарифам" должно быть обусловлено определенными предусмотренными этим Законом обстоятельствами, а именно, необходимостью обеспечить доступность транспортных услуг для населения, правомерно отклонена как основанная на неверном толковании правовых норм.

Довод заявителей об установленной в части 1 статьи 17 Закона N 220-ФЗ обязанности уполномоченного органа устанавливать для определенных маршрутов вид "регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам" также основан на неверном толковании положения Закона N 220-ФЗ.

Довод подателей жалобы о нарушении судами норм процессуального права безоснователен.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое Постановление N 180 относится к нормативным правовым актам, рассмотрел заявление по существу в коллегиальном составе и отказал в удовлетворении заявленных требований, при этом правомерно руководствовался следующим.

Как разъяснено в пунктах 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Установив, что Постановление N 180 принято уполномоченным органом, имеет установленную законодательством форму, в нем содержатся рассчитанные на неоднократное применение нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, соблюден порядок опубликования оспариваемого постановления, суд первой инстанции обоснованно заключил, что Постановление N 180 является нормативным актом.

Вместе с тем, приняв во внимание положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, статьи 11 ГК РФ, статьи 4 АПК РФ, правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 09.06.2016 N 301-КГ15-20284, а также сформулированный Европейским Судом по правам человека принцип, согласно которому если в государстве существуют две судебные системы, и одна из них отказалась рассматривать спор из-за отсутствия компетенции, вторая судебная система обязана принять дело к своему производству без исследования вопроса о компетенции, суд первой инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 2 АПК РФ, правомерно рассмотрел настоящий спор по существу.

Довод подателей жалоб о процессуальных нарушениях, выразившихся в рассмотрении дела в незаконном составе суда, обосновано признан апелляционным судом несостоятельным, поскольку сформированный состав суда в течение рассмотрения спора не изменялся, само по себе рассмотрение дела коллегиальным составом с учетом примененных норм процессуального права прав заявителей не нарушило.

Иные доводы подателя жалобы, бывшие предметом рассмотрения и оценки судов, не нашли своего подтверждения.

При таком положении оснований для отмены принятых по делу судебных актов не имеется.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют представленным доказательствам, нормы материального и процессуального права применены правильно, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу решения и постановления, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.10.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2017 по делу N А05-6853/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу обществ с ограниченной ответственностью "Архтрансавто", "Автоколонна N 1", "Технический центр "Автотехтранс", "Архангельское транспортное предприятие-3", "Архангельское транспортное предприятие", "Автоколонна N 3", "Архангельское транспортное предприятие - 1", "Ресурсавто", "Авто Город Плюс", "АвтоГород", "Автовектор", индивидуальных предпринимателей Василькова Сергея Валерьевича, Дурандина Евгения Владимировича, Мелешкина Кирилла Владимировича, Мелюкова Романа Фатыховича - без удовлетворения.

Председательствующий

В.В. Дмитриев

Судьи

В.В. Дмитриев О.Ю. Нефедова Л.Л. Никитушкина