Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 ноября 2017 г. N Ф07-11300/17 по делу N А42-8997/2016

27 ноября 2017 г.

Дело N А42-8997/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Любченко И.С.,

при участии от муниципального унитарного предприятия "Коммунальные службы" город Полярный закрытого административно - территориального образования Александровск Мурманской области директора Филиппова А.В (приказ от 23.12.2014 N 30-л) и Андреевой Е.А. (доверенность от 23.01.2017), от муниципального казенного учреждения "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск" Андреевой Е.А. (доверенность от 06.03.2017 N 1338),

рассмотрев 21.11.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты муниципального образования закрытого административно - территориального образования Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 19.05.2017 (судья Фокина О.С.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2017 (судьи Сомова Е.А., Зотеева Л.В., Толкунов В.М.) по делу N А42-8997/2016,

установил:

Муниципальное унитарное предприятие "Коммунальные службы" город Полярный закрытого административно-территориального образования Александровск Мурманской области, место нахождения: 184650, Мурманская область, город Полярный, улица Видяева, дом 1, ОГРН 1045100130228, ИНН 5116060463 (далее - МУП "Коммунальные службы", Предприятие), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными: распоряжения Контрольно-счетной палаты муниципального образования закрытого административно-территориального образования Александровск Мурманской области, место нахождения: 184650, Мурманская область, город Полярный, Советская улица, дом 8, ОГРН 1125110000322, ИНН 5116001193 (далее - КСП, Счетная палата), от 20.12.2016 N 30-р о проведении проверки (далее - Распоряжение N 30-р); а также действий Счетной палаты, выразившихся в проведении спорной проверки. Кроме того, заявитель просил суд так же признать незаконным и предписание КСП от 23.01.2017 N 1-ПП (далее - Предписание N 1-ПП) о воспрепятствовании проведению должностным лицам Счетной палаты контрольного мероприятия. В обоснование заявленных требований Предприятие указало на нарушение со стороны КСП положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), а также на незаконность и неисполнимость данного Предписания N 1-ПП.

В рассматриваемое арбитражное дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, вступило муниципальное казенное учреждение "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск", место нахождения: 184680, Мурманская область, город Снежногорск, Флотская улица, дом 9, ОГРН 1115110000345, ИНН 5112000632 (далее - Учреждение, МКУ "СМИ ЗАТО"). В своем заявлении Учреждение просило суд признать Распоряжение N 30-р недействительным, а сами действия КСП по указанной проверке незаконными.

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 19.05.2017, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2017, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

В своей кассационной жалобе КСП ссылается на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, в связи с чем просит отменить указанные судебные акты и принять новый - об отказе заявителям в удовлетворении требований. Податель жалобы настаивает, что грубых нарушений Закона N 294-ФЗ при проведении спорной проверки в МУП "Коммунальные службы" Счетная палата не допускала и не могла допустить, поскольку полагает, что Закон N 294-ФЗ не может применяться именно к спорным правоотношениям. В данном случае КСП поясняет, что действовала на основании Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) и "Положения о Контрольно-счетной палате муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области", утвержденного решением совета депутатов ЗАТО Александровск от 07.02.2014 N 8. При этом податель жалобы обращает внимание кассационного суда на то, что упомянутым Законом N 6-ФЗ на Счетную палату не возложена обязанность согласования плана своей работы с органами прокуратуры. Также КСП полагает, что оспоренное Предприятием и Учреждением Распоряжение N 30-р не может нарушать права и законные интересы указанных организаций, поскольку данный документ не содержит в себе незаконных требований, адресуемых объектам контроля.

В судебном заседании представители МУП "Коммунальные службы" и МКУ "СМИ ЗАТО" отклонили приведенные в кассационной жалобе доводы.

КСП надлежащим образом извещена о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направила, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, упомянутое Распоряжение N 30-р было принято председателем КСП на основании пункта 5 раздела II плана работы Счетной палаты на 2016 год, утвержденного распоряжением от 18.12.2015 N 37-р (в редакции распоряжения от 19.12.2016 N 29-р), а также обращения главы муниципального образования ЗАТО Александровск от 19.12.2016 N 752.

В данном случае Распоряжением N 30-р указано на проведение в период с 26.12.2016 по 26.01.2017 проверки соблюдения со стороны МУП "Коммунальные службы" и МКУ "СМИ ЗАТО" правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также соблюдения законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в хозяйственное ведение в 2015 - 2016 годах в МУП "Коммунальные службы".

С этой целью КСП известила Предприятие и Учреждение о проведении контрольного мероприятия и просило обеспечить во время проверки необходимые условия для работы своих сотрудников. Письмами от 20.12.2016 (исх. N 313 и 315) у объектов указанной проверки КСП запросила также документы и материалы по указанной теме.

Однако при прибытии 26.12.2016 на Предприятие аудиторам Счетной палаты было отказано в предоставлении упомянутых документов и в доступе на сам объект проверки.

Указанные обстоятельства послужили Счетной палате основанием для составления в отношении Предприятия упомянутого Предписания N 1-ПП о воспрепятствовании проведению должностными лицами КСП данного контрольного мероприятия, а также было предписано обеспечить доступ аудиторам к документам и материалам за отведенный период проверки (с 01.01.2015 по 31.12.2016 согласно письму от 20.12.2016 N 313).

Не согласившись с законностью указанного Распоряжения N 30-р, а также последующих действий КСП по проведению спорной проверки, а также с выдачей Предписания N 1-ПП, Предприятие, а позднее и Учреждение обратились в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили указанные требования, так как исходили из того, что деятельность КСП по проведению муниципального контроля, по организации и по проведению проверок юридических лиц, входит в предмет регулирования Закона N 294-ФЗ. Установив грубые нарушения положений названного Закона со стороны Счетной палаты при назначении и последующем проведении контрольного мероприятия в отношении Предприятия и Учреждения, суды двух инстанций пришли к выводу о наличии безусловных оснований для признания незаконными оспариваемых действий КСП по проведению спорной проверки, как и для признания недействительными Распоряжения N 30-р и Предписания N 1-ПП.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу КСП не подлежащей удовлетворению ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Данный контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В силу части 2 статьи 266.1 БК РФ органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 268.1 БК РФ указанные органы проводят контроль: за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ (далее - Закон N 41-ФЗ) и упомянутым Законом N 6-ФЗ.

Согласно положениям пункта 5 части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования обеспечивает, в том числе контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В свою очередь частью 2 статьи 2 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетные органы муниципального образования руководствуются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В силу части 2 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В данном случае материалами дела подтверждается факт проведения КСП плановой проверки деятельности Предприятия и Учреждения на предмет соблюдения ими правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в хозяйственное ведение в 2015 - 2016 годах в МУП "Коммунальные службы".

Однако названная спорная проверка по своему смыслу и назначению не подпадает под контроль и надзор именно в финансово-бюджетной сфере, поскольку в соответствии с вышеназванными нормами выступает самостоятельным видом контроля и на ее проведение в полной мере распространяются требования Закона N 294-ФЗ.

Так, статьей 9 Закона N 294-ФЗ установлено, что плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3). В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры (пункт 6 той же статьи 9).

Согласно части 6.1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок. Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок (часть 6.2 данной статьи 9).

В свою очередь в силу части 6.4 статьи 9 Закона N 294-ФЗ органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Как указано в части 7 той же статьи 9 Закона N 294-ФЗ генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Применительно к рассматриваемому спору судами первой и апелляционной инстанций установлено, что проведение контрольного мероприятия в отношении Предприятия и Учреждения по обозначенному выше предмету проверки было включено в план работы КСП на 2016 год лишь 19.12.2016 распоряжением председателя Счетной палаты N 29-р. При этом в нарушение требований статьи 9 Закона N 294-ФЗ со стороны КСП суды констатировали отсутствие доказательств направления соответствующего плана на рассмотрение и согласование в органы прокуратуры с целью его последующего включения в ежегодный план проведения плановых проверок; как и доказательств размещении сведений о проведении рассматриваемой проверки на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет". Более того, указанным выше планом работы КСП на 2016 год проверка МКУ "СМИ ЗАТО" вообще не была запланирована.

Частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Согласно части 2 той же статьи 20 Закона N 294-ФЗ перечисленные выше допущенные КСП нарушения относятся к грубым нарушениям, которые в соответствии с частью 1 названной статьи влекут за собой признание недействительными результатов проводимой плановой проверки. Таким образом суды двух инстанций обоснованно признали незаконными оспариваемые действия КСП как при назначении, так и при последующем проведении контрольного мероприятия в отношении МУП "Коммунальные службы" и МКУ "СМИ ЗАТО Александровск", а также выдаче последующего Предписания N 1-ПП.

В данном случае дело рассмотрено судами полно и всесторонне; нормы материального и процессуального права применены правильно; доводы сторон проанализированы надлежащим образом, а выводы основаны на имеющихся доказательствах. Ввиду изложенного кассационная инстанция исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 19.05.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2017 по делу N А42-8997/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу контрольно-счетной палаты муниципального образования закрытого административно-территориального образования Александровск Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич И.С. Любченко