Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2017 г. N 13АП-15065/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 ноября 2017 г. N Ф07-11300/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Санкт-Петербург

27 июля 2017 г.

Дело N А42-8997/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 июля 2017 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Зотеевой Л.В., Толкунова В.М.

при ведении протокола судебного заседания: Пермяковой Е.П.

при участии:

от истца (заявителя): Андреева Е.А. по доверенности от 23.01.2017, Филиппов А.В. по паспорту

от ответчика (должника): не явился, извещен

от 3-го лица: Андреева Е.А. по доверенности от 06.03.2017

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15065/2017) Контрольно-счетной палаты МО ЗАТО Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 19.05.2017 по делу N А42-8997/2016 (судья Фокина О.С.), принятое

по заявлению МУП "Коммунальные службы" город Полярный ЗАТО Александровск Мурманской области

к Контрольно-счетной палате МО ЗАТО Александровск Мурманской области

3-е лицо: МКУ "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск"

об оспаривании распоряжения

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Коммунальные службы" город Полярный ЗАТО Александровск Мурманской области (далее - заявитель, МУП "Коммунальные службы") обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Контрольно-счетной палате муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области (далее - ответчик, Контрольно-счетная палата, Палата) о признании незаконными распоряжения N 30-р от 20.12.2016 о проведении проверки, действий, выразившихся в проведении 26.12.2016 проверки, и предписания от 23.01.2017 N 1-ПП о воспрепятствовании проведению должностным лицам контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск контрольного мероприятия. В обоснование заявленных требований заявитель в заявлении и уточнениях к нему указал на нарушение ответчиком положений Федерального закона N 294-ФЗ, незаконность и неисполнимость предписания от 23.01.2017 N 1-ПП.

Определением от 06.03.2017 судом удовлетворено ходатайство муниципального казенного учреждения "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск" (далее - МКУ "СМИ ЗАТО Александровск") о вступлении в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 19.05.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным по делу решением, Контрольно-счетная палата обратилась в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, недоказанность обстоятельств, которые суд счел установленными, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Апеллянт в жалобе и дополнениях к ней настаивает на правомерности действий Палаты по проведению проверки, распоряжение N 30-р от 20.12.2016 издано в соответствии с предоставленными полномочиями, соответствует положениям Бюджетного кодекса РФ, Закона N 6-ФЗ и не нарушает прав и интересов заявителя; нормы Закона N 294-ФЗ, по мнению апеллянта, к Контрольно-счетной палате не применимы.

В судебном заседании представители заявителя и третьего лица против удовлетворения апелляционной жалобы возражали по мотивам, изложенным в письменных отзывах.

Ответчик, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения жалобы, представителя не направил, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению жалобы.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, председателем Контрольно-счетной палаты на основании пункта 5 раздела II плана работы Палаты на 2016 год, утвержденного распоряжением от 18.12.2015 N 37-р, в редакции распоряжения N 29-р от 19.12.2016, обращения Главы муниципального образования ЗАТО Александровск от 19.12.2016 N 752 принято распоряжение от 20.12.2016 N 30-р о проведении проверки.

Названным распоряжением от 20.12.2016 N 30-р указано на проведение проверки по теме правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в хозяйственное ведение в 2015-2016 годах в МУП "Коммунальные службы". Контрольные мероприятия указано провести в период с 26.12.2016 по 26.01.2017. Объектами указанной проверки определены МУП "Коммунальные службы", Управление муниципальной собственностью администрации ЗАТО Александровск, МКУ "СМИ ЗАТО Александровск".

Уведомлением от 20.12.2016 исх. N 311 МУП "Коммунальные службы" и МКУ "СМИ ЗАТО Александровск" сообщено о проведении в период с 26.12.2016 по 26.01.2017 контрольного мероприятия с просьбой обеспечить необходимые условия для работы сотрудников Контрольно-счетной палаты.

Письмами от 20.12.2016 исх. N 313, исх. N 315 у МУП "Коммунальные службы", МКУ "СМИ ЗАТО Александровск" запрошены документы и материалы по теме проверки.

26.12.2016 и 23.01.2017 аудиторами Контрольно-счетной палаты осуществлен выход на объект проверки (МУП "Коммунальные службы").

В связи с тем, что при прибытии 26.12.2016 в МУП "Коммунальные службы" аудиторам Контрольно-счетной палаты было отказано в предоставлении документов и доступе на объект проверки, 23.01.2017 запрашиваемые документы и материалы заявителем были представлены не в полном объеме, 23.01.2017 ответчиком в отношении МУП "Коммунальные службы" вынесено предписание N 1-ПП от 23.01.2017 о воспрепятствовании проведению должностными лицами Контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск контрольного мероприятия, которым заявителю предписано устранить выявленные нарушения по воспрепятствованию законной деятельности должностных лиц палаты, обеспечить доступ аудиторам палаты к документам и материалам за период проверки с 01.01.2015 по 31.12.2016 согласно письма палаты от 20.12.2016 N 313.

Считая распоряжение, действия и предписание незаконными и нарушающими права МУП "Коммунальные службы", МКУ "СМИ ЗАТО Александровск" обратились в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что структура органов местного самоуправления включает, в том числе, контрольно-счетный орган муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 38 Закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования создается представительным органом муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Закона N 6-ФЗ.

При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (часть 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе, следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу положений пункта 1 части 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Таким образом, с учетом изложенного, а также принимая во внимание положения части 1 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ, согласно которой органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль как за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, так и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что контрольно-счетными органами, образованными в соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 1 статьи 38 Закона N 131-ФЗ, осуществляется один из видов муниципального контроля, порядок проведения которого регулируется Законом N 294-ФЗ.

Данный вывод согласуется, в том числе, с положениями части 2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ, и которой не установлено изъятий о применении названного закона применительно к конкретным видам муниципального контроля.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, осуществляемая Палатой деятельность по проведению муниципального контроля входит в предмет регулирования Закона N 294-ФЗ.

Анализ приведенных выше норм права, понятий государственного и муниципального контроля, сформулированных в пунктах 1, 2, 3 статьи 2 Закона N 294-ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами именно внешнего муниципального финансового контроля и не имеют полномочий на осуществление государственного контроля (надзор) в финансово-бюджетной сфере.

При таких обстоятельствах основания для исключения контрольной деятельности Контрольно-счетной палаты из сферы регулирования Закона N 294-ФЗ отсутствуют.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в определениях от 28.02.2017 N 304-КГ17-674 и N 304-КГ17-677 по результатам рассмотрения аналогичных споров.

В силу положений статьи 1 Закона N 294-ФЗ названный Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Законом N 294-ФЗ устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу частей 1, 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом (часть 5 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

При этом в соответствии с частями 6, 6.1, 6.2 той же статьи в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок. Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок.

Согласно части 7 статьи 9 Закона N 294-ФЗ Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Как усматривается из содержания распоряжения от 20.12.2016 N 30-р о проведении проверки в МУП "Коммунальные службы" и МКУ "СМИ ЗАТО Александровск", соответствующая проверка проводилась по вопросу правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также по вопросу законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в хозяйственное ведение в 2015-2016 годах в МУП "Коммунальные службы".

Суд обоснованно заключил, что в данном случае, проведение проверки в соответствии с распоряжением от 20.12.2016 должно быть организовано Палатой с соблюдением вышеуказанных положений о порядке проведения плановых проверок.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, проведение проверки в отношении заявителя по обозначенному выше предмету проверки предусмотрено планом работы Контрольно-счетной палаты на 2016 год, утвержденным с учетом изменений распоряжением председателя Контрольно- счетной палаты от 19.12.2016 N 29-р.

При этом доказательства направления соответствующего плана на рассмотрение и согласование в органы прокуратуры с целью его последующего включения в ежегодный план проведения плановых проверок, как и доказательства размещения сведений о проведении рассматриваемой в данном случае проверки на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в соответствии с частью 7 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, в материалах дела не имеются, суду не представлены.

Кроме того, указанным выше планом работы Контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск на 2016 год проверка МКУ "СМИ ЗАТО Александровск" запланирована не была.

В соответствии с пунктами 9.1, 9.2 регламента Контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск, утвержденным распоряжением председателя Палаты от 19.05.2016 N 18-р, планирование деятельности Палаты осуществляется в соответствии с Положением о Контрольно-счетной палате; Палата осуществляет свою деятельность на основе годовых планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно. Порядок разработки и утверждения плана работы Контрольно-счетной палаты определен статьей 13 Положения о Контрольно-счетной палате (пункт 9.3).

Статьей 13 Положения о Контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск от 07.02.2014 N 8, предусмотрено, что контрольно-счетная палата организует свою работу на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно. План работы Контрольно-счетной палаты утверждается в срок до 30 декабря года, предшествующего планируемому. Обязательному включению в планы работы Контрольно-счетной палаты подлежат поручения и предложения главы муниципального образования и Совета депутатов, направленные в Контрольно-счетную палату до 15 декабря года, предшествующего планируемому. Предложения представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования по изменению плана работы Контрольно-счетной палаты рассматриваются Контрольно-счетной палатой в 10-дневный срок со дня поступления. Внесение изменений в годовой план работы Контрольно-счетной палаты осуществляется самостоятельно, исходя из необходимости обеспечения системного контроля за исполнением бюджета ЗАТО Александровск, а также за использованием, распоряжением и управлением муниципальной собственностью с учетом всех видов деятельности Контрольно-счетной палаты.

Таким образом, Контрольно-счетная палата вправе проводить плановые проверки по поручениям и предложениям главы муниципального образования и Совета депутатов, направленных в срок до 15 декабря года, предшествующего планируемому, и при условии включения их в план проверок.

В рассматриваемом случае таких поручений от указанных лиц не поступало, равно как и предложений по изменению плана работы Контрольно-счетной палаты. На то, что внесение изменений в план работы Контрольно-счетной палаты на 2016 год было обусловлено необходимостью обеспечения системного контроля за использованием, распоряжением и управлением муниципальной собственностью ответчик не ссылается.

Суд критически отнесся к представленному в материалы дела распоряжению от 19.12.2016 N 29-р о внесении изменений в план работы Палаты на 2016 год, приняв во внимание, что проверка проведена на основании обращения главы ЗАТО Александровск от 19.12.2016 N 752, содержащего просьбу провести проверку хозяйственной деятельности, использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в хозяйственное ведение МУП "Коммунальные службы", а также включить в план проверок на 2017 год проверку всех муниципальных унитарных предприятий, поступившего в адрес ответчика 19.12.2016. Оснований для иной оценки указанного распоряжения суд апелляционной инстанции не усматривает.

Частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При этом частью 2 той же статьи определено, что к грубым нарушениям требований к организации и проведению проверок относятся нарушения требований, предусмотренных, в том числе, частью 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки и в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок) статьи 9 Закона N 294-ФЗ.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции, установив грубые нарушения со стороны Контрольно-счетной палаты положений Закона N 294-ФЗ при назначении и последующем проведении контрольного мероприятия в отношении МУП "Коммунальные службы" и МКУ "СМИ ЗАТО Александровск", пришел к правомерному выводу о наличии в рассматриваемом случае безусловных оснований для признания оспариваемых распоряжения и действий незаконными и удовлетворения заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 19.05.2017 по делу N А42-8997/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

Л.В. Зотеева В.М. Толкунов