Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 мая 2018 г. N Ф07-4803/18 по делу N А56-55217/2017

29 мая 2018 г.

Дело N А56-55217/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Лущаева С.В., Савицкой И.Г.,

при участии от местной администрации муниципального образования муниципальный округ Обуховский Деулиной И.А. (доверенность от 25.05.2018 N 1), Крещановского А.А. (доверенность от 25.05.2018 N 2), Лебедева К.К. (доверенность от 25.05.2018 N 3), Мостового С.М. (доверенность от 20.07.2017 N 17), Рахимова Р.М. (доверенность от 25.05.2018 N 4), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Озюменко Б.И. (доверенность от 16.03.2018),

рассмотрев 28.05.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу местной администрации муниципального образования муниципальный округ Обуховский на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.11.2017 (судья Денисюк М.И.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2018 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу N А56-55217/2017,

установил:

Местная администрация муниципального образования муниципальный округ Обуховский (место нахождения: 192012, Санкт-Петербург, 2-й Рабфаковский пер., 2, ОГРН 1037825039207, ИНН 7811077127; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 14.07.2017 по делу N 44-2850/17 и выданного на основании этого решения предписания УФАС от 14.07.2017 по тому же делу.

Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Профит-Плюс" (место нахождения: 354000, г. Сочи, Навагинская ул., 9Д, оф. 420, ОГРН 1152366009575, ИНН 2320234724; далее - общество, ООО "Профит-Плюс") и оператора электронной площадки - акционерное общество "Электронные торговые системы" (место нахождения: 123112, Москва, Тестовская ул., 10, ОГРН 1087746762597, ИНН 7703668940; далее - АО "ЭТС").

Решением суда от 03.11.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.02.2018, администрации отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение. Администрация настаивает на том, что суды неверно оценили значимые положения документации об электронном аукционе и инструкции по заполнению заявки, не в соответствии с требованиями статей 8 и 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе, Закон); организация и проведение рассматриваемого аукциона не свидетельствуют об ограничении количества участников аукциона; управлением не представлены доказательства совершения заказчиком действий, направленных на ограничение конкуренции, ограничивающих доступ к участию в аукционе; в связи с этим оспариваемые решение и предписание управления нельзя счесть законными и обоснованными. Как указывает податель жалобы, необходимость предоставления доказательств ограничения конкуренции в случае вменения заказчику вышеназванных нарушений, а также невозможности подготовки заявки на участие в аукционе подтверждается судебной практикой.

Представители ООО "Профит-Плюс", АО "ЭТС", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители администрации поддержали доводы жалобы, а представитель УФАС отклонил их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 23.06.2017 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru администрацией (заказчик) размещено извещение N 0172300001617000008 о проведении электронного аукциона на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования муниципальный округ Обуховский; начальная (максимальная) цена контракта - 16 769 521 руб. 64 коп.

В УФАС поступила жалоба ООО "Профит-плюс" (вх. N 16648-ЭП/17 от 07.07.2017) на формирование заказчиком требований аукционной документации как явно нарушающее положения Закона N 44-ФЗ.

По результатам внеплановой проверки, проведенной в порядке пункта 1 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, управлением принято решение от 14.07.2017 по делу N 44-2850/17, согласно которому жалоба общества признана частично обоснованной, в части доводов об установлении в документации о закупке ненадлежащей инструкции по заполнению первой части заявки на участие в аукционе (пункт 1); в действиях заказчика признано нарушение части 2 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе (пункт 2); управлением также решено выдать заказчику, его аукционной комиссии и оператору электронной площадки предписание об устранении допущенных нарушений и передать материалы дела должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица заказчика (пункты 3 и 4).

В соответствии с предписанием УФАС от 14.07.2017 по делу N 44-2850/17 заказчику и его аукционной комиссии предписано устранить нарушения части 2 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ, с этой целью в 7-дневный срок со дня размещения предписания на официальном сайте отменить все протоколы, составленные в ходе проведения аукциона и вернуть заявки участникам означенного аукциона, а также внести изменения в документацию об электронном аукционе, приведя ее в соответствие с требованиями законодательства о контрактной системе, руководствуясь мотивировочной частью решения УФАС. Заказчику также надлежит продлить срок окончания подачи заявок на участие в аукционе и провести процедуры закупки в соответствии с законодательством о контрактной системе (пункт 1); заказчику и его аукционной комиссии необходимо представить в УФАС документальные доказательства исполнения пункта 1 предписания в срок до 15.08.2017 (пункт 2); пункт 3 оспариваемого предписания содержит требования к оператору электронной площадки.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие в данном случае у УФАС как уполномоченного контролирующего органа правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении положений Закона о контрактной системе, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из предмета, целей и принципов правового регулирования соответствующих закупок (статьи 1, 6, 8 Закона о контрактной системе), приоритета конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (статья 24 Закона), понятия электронного аукциона (часть 1 статьи 59 Закона), а равно специфики его организации и проведения.

В силу части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: 1) наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта; 2) требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Закона и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Согласно требованиям статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: 1) описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); 2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии (пункты 1 и 2 части 1).

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона).

Системное толкование приведенных нормативных положений обязывает к следующему выводу: заказчики при описании объекта закупки должны таким образом зафиксировать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые им объективно необходимы, а с другой стороны - не ограничить количество участников закупки.

По настоящему делу судами установлено следующее.

В рассматриваемом случае объектом спорной закупки является выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования.

В соответствии с подпунктом б) пункта 3 части 3 статьи 66 Закона N 44-ФЗ первая часть заявки на участие в электронном аукционе при заключении контракта на выполнение работы или оказание услуги должна содержать согласие, предусмотренное пунктом 2 части 3 статьи 66 Закона N 44-ФЗ, а также конкретные показатели используемого товара, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе, и указание на товарный знак (его словесное обозначение) (при наличии), знак обслуживания (при наличии), фирменное наименование (при наличии), патенты (при наличии), полезные модели (при наличии), промышленные образцы (при наличии), наименование страны происхождения товара.

В данном случае требования к значениям показателей (характеристик) товаров, используемых для выполнения работ, позволяющие определить соответствие потребностям заказчика установлены в таблицах 1.1. - 1.7 Технического задания аукционной документации. При этом общий объем требований, указанных в таблицах превышает 200 страниц.

В свою очередь инструкция по заполнению первой части заявки на участие в аукционе установлена в пункте 21 Части II документации об аукционе "Информационная карта аукциона" (том дела I; листы 194 - 214).

В соответствии с пунктом 1.4 инструкции в описании товаров, используемых при выполнении работы (оказания услуги), заказчик вправе использовать следующие типы показателей:

- тип 1: показатель, требование к которому включает варианты значений показателя, указанное в документации (например, "22; 23; 24 мм", или "черный или белый"). Участник закупки в заявке по такому показателю обязан представить любое конкретное значение показателя, которое соответствует требованиям документации;

- тип 2: показатель, для которого установлено минимальное значение показателя, требование к которому не включает значение показателя, указанное в документации. Участник закупки в заявке по такому показателю обязан представить любое конкретное значение показателя, которое более установленного в документации;

- тип 3: показатель, значение которого не может изменяться. Участник закупки в заявке по такому показателю обязан представить значение показателя, установленное в документации, и т.д (всего 8 типов и 10 подтипов показателей).

В соответствии с пунктом 1.5 инструкции участник закупки в первой части заявки должен представить конкретные показатели в соответствии со следующим:

"Показатель 2 товара по номеру позиции 93.1 в таблице 1.3 Технического задания соответствует типу 4; Показатель 1 товара по номеру позиции 259.1 в таблице 1.5 Технического задания соответствует типу 7 подтипу 3; Показатель 2 товара по номеру позиции 24.1 в таблице 1.2 Технического задания соответствует типу 5; Показатель 6 товара по номеру позиции 24.1 в таблице 1.5 Технического задания соответствует типу 5; Показатель 1 товара по номеру позиции 93.1 в таблице 1.5 Технического задания соответствует типу 7 подтипу 3; и т.д.".

Именно таким образом в инструкции заказчиком установлены требования о соответствии каждого показателя товара из пунктов таблиц 1.1.-1.7 Технического задания конкретному типу (подтипу) из перечисленных в пункте 1.4 инструкции.

При этом общий объем указанных требований о соответствии товаров составляет более 25 страниц инструкции, последовательно и полностью заполненных через точку с запятой без системного отражения товаров и их показателей.

Как указали в связи с этим суды, показатели конкретных товаров по позициям в конкретной таблице Технического задания установлены не по порядку, а в разнобой по тексту инструкции. Так, например, требование о соответствии показателя 2 товара по номеру позиции 36.1 в таблице 1.3 Технического задания типу 4 установлено на пятой странице данных требований, а требование о соответствии показателя 1 товара по номеру позиции 36.1 в таблице 1.5 Технического задания типу 7 подтипу 3 содержится на шестнадцатой странице требований.

При таком содержании и объеме инструкции суды обоснованно согласились с выводами управлениям.

В рассматриваемом случае установление заказчиком требований к товарам в таблицах 1.1-1.7 Части III документации об аукционе, для которых инструкция в различных ее частях к одному и тому же товару содержит перечень пунктов, которым данный товар должен соответствовать в других таблицах, осложняет процесс заполнения первой части заявки. Аналогичный порядок заполнения установлен заказчиком также в пункте 1.6 инструкции в отношении требований о соответствии товаров государственным стандартам.

Требования о соответствии товаров государственным стандартам также установлены заказчиком бессистемно (хаотично); требования о соответствии одного товара нескольким государственным стандартам установлены в различных частях инструкции.

В силу требований Закона N 44-ФЗ при формировании документации о закупке заказчику предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности. Вместе с тем, как указывалось выше, при описании объекта закупки заказчику надлежит таким образом прописать требования к закупаемым товарам (работам, услугам), чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара (работы, услуги) именно с такими характеристиками, которые ему объективно необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Оценив обстоятельства дела, управление и суды правильно усмотрели в действиях заказчика нарушение не только отдельных положений Закона, но и его принципов.

Документация об аукционе сформирована заказчиком таким образом, что для подачи заявки участнику закупки необходимо соотнести все показатели товаров с типами и подтипами указанными в инструкции по заполнению первой части заявки, для чего участнику необходимо структурировать по порядку соотношение "показатель товара - позиция товара", также участнику закупки необходимо представить показатели товара, соответствующие требованиям государственных стандартов, указание на которые содержится в аукционной документации. При этом установленное в инструкции соотношение позиций товаров из разных таблиц с типами и подтипами, указанными в инструкции, а также с государственными стандартами, перечисленными в инструкции, не упорядочено, носит бессистемный и хаотичный характер. Положения инструкции сформированы таким образом, что участнику закупки для заполнения первой части заявки в соответствии с установленной заказчиком инструкцией необходимо сопоставить (найти) требования к одному товару, содержащиеся в 7 таблицах, сопоставить (найти) в инструкции, к какому из типов (подтипов), бессистемно перечисленных на 25 страницах инструкции, относится данный показатель, чтобы определить порядок его заполнения, а также сопоставить (найти) в инструкции все требования о соответствии ГОСТам, что создает избыточную сложность при заполнении первой части заявки и имеет своей целью спровоцировать ошибки участников закупки при формировании заявки.

В связи с этим суды удостоверились в том, что администрация при формировании документации об аукционе установила в инструкции требования, влекущие за собой необоснованное ограничение количества участников аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В ходе судебного разбирательства заказчик не пояснил, каким образом столь объемное, несистемное (хаотичное) отражение в документации значимых показателей отвечает объективным потребностям заказчика в товарах, используемых при выполнении закупаемых работ, и исключает вывод о сознательном установлении потенциальным участникам закупки "формализованных ловушек". Упомянутые ловушки призваны "сработать избирательно" и по формальным основаниям не допустить неугодного участника к торгам либо в принципе создать условия, при которых добросовестный участник соответствующего рынка (здраво оценив требования документации) по объективным причинам откажется от участия в торгах, заведомо понимая обреченность намерения стать победителем.

Вывод УФАС о наличии в действиях администрации нарушения части 2 статьи 8 и пункта 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ является обоснованным; антимонопольный орган подтвердил правовые и фактические основания для принятия оспариваемого решения (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Оспариваемые решение и предписание УФАС отвечают критериям законности, обоснованности и исполнимости, требованиям и принципам Закона, не нарушают права и законные интересы администрации в экономической сфере.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.11.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2018 по делу N А56-55217/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу местной администрации муниципального образования муниципальный округ Обуховский - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный С.В. Лущаев И.Г. Савицкая