Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 июля 2018 г. N Ф07-6209/18 по делу N А42-1814/2017

05 июля 2018 г.

Дело N А42-1814/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

рассмотрев 04.07.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу контрольно-счетной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 15.12.2017 (судья Карачева А.Е.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2018 (судьи Зотеева Л.В., Протас Н.И., Юрков И.В.) по делу N А42-1814/2017,

установил:

Унитарное муниципальное производственное предприятие "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск Мурманской области, место нахождения: 184653, Мурманская обл., г. Полярный, ул. Гандюхина, д. 11, ОГРН 1025100748111, ИНН 5112100059 (далее - Предприятие, УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным распоряжения контрольно-счетной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области место нахождения: 184650, Мурманская область, г. Полярный, Советская ул., 8, ОГРН 1125110000322, ИНН 5116001193 (далее - Контрольно-счетная палата, КСП), от 01.02.2017 N 4-р "О проведении проверки", и незаконными действий КСП по проведению с 10.02.2017 проверки Предприятия, как несоответствующих Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и Федеральному закону от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ).

Определением суда от 27.03.2017 заявление принято к производству с присвоением номера А42-1814/2017.

Управление муниципальной собственностью администрации ЗАТО Александровск, место нахождения: 184682, Мурманская обл., г. Снежногорск, Флотская ул., д. 9, ОГРН 1105105000054, ИНН 5112032391 (далее - Управление, УМС администрации ЗАТО Александровск), и муниципальное казенное учреждение "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск", место нахождения: 184682, Мурманская обл., г. Снежногорск, Флотская ул., д. 9, ОГРН 1115110000345, ИНН 5112000632 (далее - Учреждение, МКУ "СМИ ЗАТО Александровск"), также обратились в Арбитражный суд Мурманской области с отдельными заявлениями об оспаривании распоряжения Контрольно-счетной палаты от 01.02.2017 N 4-р и признании незаконными действий КСП по проведению проверки в отношении названных организаций.

Определениями от 18.05.2017 и 22.05.2017 вышеуказанные заявления приняты судом к производству с присвоением номеров А42-3381/2017 и А42-3382/2017 соответственно.

Определением суда от 18.07.2017 дела N А42-1814/2017, А42-3381/207 и А42-3382/2017 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, делу присвоен номер N А42-1814/2017.

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 15.12.2017, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2018, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Контрольно-счетная палата, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новый - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, проверка порядка перечисления Предприятием установленной части прибыли в доход местного бюджета ЗАТО Александровск Мурманской области, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также проверка законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск Мурманской области относится к осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в рамках финансового и финансово-бюджетного контроля и не может отождествляться с муниципальным контролем, проведение которого регулируется Законом N 294-ФЗ.

Контрольно-счетная палата настаивает на правомерности своих действий по проведению проверки, считает, что распоряжение от 01.02.2017 N 4-р издано в соответствии с предоставленными ей полномочиями, соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Закону N 6-ФЗ и не нарушает прав и интересов заявителей.

Участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 АПК РФ.

В представленном отзыве на кассационную жалобу Учреждение возражает против ее удовлетворения, просит решение от 15.12.2017 и постановление от 26.03.2018 оставить без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании обращения Главы муниципального образования ЗАТО Александровск, распоряжения председателя Контрольно-счетной палаты от 20.12.2016 N 31-р, вынесенного в соответствии со статьей 12 Закона N 6-ФЗ, статьей 11 "Положения о контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск", утвержденного решением Совета депутатов от 07.02.2014 N 8, Контрольно-счетная палата вынесла распоряжение от 01.02.2017 N 4-р "О проведении проверки" (далее - Распоряжение).

Данная проверка назначена по вопросу правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также по вопросу законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в 2016 году на праве хозяйственного ведения Предприятию.

Подготовительный этап контрольных мероприятий указано провести в период с 03.02.2017 по 09.02.2017, основной этап (проверку на объекте) в период с 10.02.2017 по 10.03.2017.

Объектами проверки определены УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск, УМС администрации ЗАТО Александровск и МКУ "СМИ ЗАТО Александровск".

О проведении проверки заявители были уведомлены по электронной почте 01.02.2017. Кроме того, КСП были затребованы материалы и документы, необходимые для проведения проверки.

Аудиторами Контрольно-счетной палаты 10.02.2017 осуществлен выход на объект проверки (УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск) и составлен акт по факту воспрепятствования деятельности должностных лиц КСП, выразившегося в непредставлении документов на проверку и отказе предоставления рабочего места.

В тот же день (10.02.2017) аудиторы КСП повторно (в 15 час. 30 мин.) прибыли на объект проверки, предъявив распоряжение о проведении проверки, программу контрольного мероприятия, служебные удостоверения. Однако директор Предприятия в допуске на объект указанным лицам отказал, о чем был составлен соответствующий акт.

В связи с данным обстоятельством (10.02.2017) Контрольно-счетная палата выдала заявителям требование N 60 о предоставлении доступа к объекту проверки, представлении необходимых для проверки документов, запрошенных уведомлением от 01.02.2017, а также обеспечении необходимых условий для работы аудиторов КСП.

Впоследствии требованием от 16.02.2017 N 69 Контрольно-счетная палата установила срок (до 14-00 часов 17.02.2017) для представления документов и материалов, необходимых для проведения проверки.

Письмом от 21.02.2017 N 196 Предприятие предоставило КСП часть запрашиваемых документов (пункты 1, 2, 3 запроса от 01.02.2017), также был представлен договор на оказание услуг по ведению бухгалтерского учета и составлению бухгалтерской отчетности от 29.12.2016 N 1/2017 и акт приема-передачи документов от 30.01.2017.

Распоряжением КСП от 22.02.2017 N 5-р проведение контрольных мероприятий приостановлено в связи с непредставлением документов на проверку.

Полагая, что Распоряжение Контрольно-счетной палаты, а также последующие ее действия по проведению проверки, не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Предприятия, Управления и Учреждения, указанные лица обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования, исходя из того, что деятельность Контрольно-счетной палаты по проведению указанной проверки входит в предмет регулирования Закона N 294-ФЗ. Установив грубые нарушения положений названного Закона со стороны КСП при назначении и последующем проведении контрольного мероприятия в отношении Предприятия, Управления и Учреждения, суды двух инстанций пришли к выводу о наличии безусловных оснований для признания незаконными оспариваемых Распоряжения и действий КСП по проведению спорной проверки.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты не подлежащей удовлетворению ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Данный контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В силу части 2 статьи 266.1 БК РФ органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 268.1 БК РФ указанные органы проводят контроль: за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ (далее - Закон N 41-ФЗ) и упомянутым Законом N 6-ФЗ.

Согласно положениям пункта 5 части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования обеспечивает, в том числе контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В свою очередь частью 2 статьи 2 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетные органы муниципального образования руководствуются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В силу части 2 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В данном случае материалами дела подтверждается факт проведения Контрольно-счетной палатой плановой проверки деятельности заявителей на предмет соблюдения ими правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления Предприятием в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного на праве хозяйственного ведения УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск.

Вопреки доводам подателя жалобы названная спорная проверка по своему смыслу и назначению не подпадает под контроль и надзор именно в финансово-бюджетной сфере, поскольку в соответствии с вышеназванными нормативными положениями выступает самостоятельным видом контроля и на ее проведение в полной мере распространяются требования Закона N 294-ФЗ.

Так, статьей 9 Закона N 294-ФЗ установлено, что плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3). В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры (пункт 6 той же статьи 9).

Согласно части 6.1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок. Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок (часть 6.2 данной статьи 9).

В свою очередь в силу части 6.4 статьи 9 Закона N 294-ФЗ органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Как указано в части 7 той же статьи 9 Закона N 294-ФЗ генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Применительно к рассматриваемому спору судами первой и апелляционной инстанций установлено, что проведение контрольного мероприятия в отношении заявителей по обозначенному выше предмету проверки было включено в план работы КСП на 2017 год лишь 20.12.2016 распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты N 31-о. При этом в нарушение требований статьи 9 Закона N 294-ФЗ со стороны КСП суды констатировали отсутствие доказательств направления соответствующего плана на рассмотрение и согласование в органы прокуратуры с целью его последующего включения в ежегодный план проведения плановых проверок; как и доказательств размещения сведений о проведении рассматриваемой проверки на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет".

Частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Согласно части 2 той же статьи 20 Закона N 294-ФЗ перечисленные выше допущенные КСП нарушения относятся к грубым нарушениям, которые в соответствии с частью 1 названной статьи влекут за собой признание недействительными результатов проводимой плановой проверки. Таким образом суды двух инстанций обоснованно признали незаконными оспариваемые действия КСП как при назначении, так и при последующем проведении контрольного мероприятия в отношении заявителей.

В данном случае дело рассмотрено судами полно и всесторонне; нормы материального и процессуального права применены правильно; доводы сторон проанализированы надлежащим образом, а выводы основаны на имеющихся доказательствах. Ввиду изложенного кассационная инстанция исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 15.12.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2018 по делу N А42-1814/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич С.В. Соколова