Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2018 г. N 13АП-2319/18

г. Санкт-Петербург

26 марта 2018 г.

Дело N А42-1814/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Зотеевой Л.В.

судей Протас Н.И., Юркова И.В.

при ведении протокола судебного заседания: Бурак К.Д.

при участии:

от истца (заявителя): 1) не явился, извещен; 2) Андреева Е.А. - доверенность от 15.03.2018; 3) Андреева Е.А. - доверенность от 16.03.2018;

от ответчика (должника): не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2319/2018) Контрольно-счетной палаты МО ЗАТО г. Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 15.12.2017 по делу N А42-1814/2017 (судья Карачева А.Е.), принятое

по заявлению 1) МКУ "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск", 2) УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск, 3) Управления муниципальной собственностью Администрации ЗАТО Александровск

к Контрольно-счетной палате МО ЗАТО г. Александровск Мурманской области

о признании недействительным распоряжения

установил:

Унитарное муниципальное производственное предприятие "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск Мурманской области (далее - Предприятие, УМПП "Жилкомхоз") обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным распоряжения Контрольно-счетной палаты Муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области (далее - ответчик, КСП) N 4-р от 01.02.2017 "О проведении проверки", и незаконными действий ответчика, выразившихся в проведении с 10.02.2017 проверки Предприятия, как несоответствующих Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и Федеральному закону от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ).

Определением суда от 27.03.2017 заявление принято к рассмотрению, возбуждено производство по делу с присвоением номера А42-1814/2017.

15.05.2017 Управление Муниципальной собственностью Администрации ЗАТО Александровск (далее - Управление, УМС Администрации) и Муниципальное казенное учреждение "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск" (далее - Учреждение, МКУ "СМИ ЗАТО Александровск") также обратились в Арбитражный суд Мурманской области с отдельными заявлениями об оспаривании распоряжения КСП ЗАТО Александровск N 4-р от 01.02.2017 и действий ответчика, выразившихся в проведении с 10.02.2017 проверки.

Определениями от 18.05.2017 и от 22.05.2017 вышеуказанные заявления приняты судом к рассмотрению, возбуждены производства по делам с присвоением номеров А42-3381/2017 и А42-3382/2017 соответственно.

Определением суда от 18.07.2017, на основании статьи 130 АПК РФ, дела N А42-1814/2017, N А42-3381/207 и N А42-3382/2017 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, делу присвоен номер N А42-1814/2017.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 15.12.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным по делу решением, Контрольно-счетная палата обратилась в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, недоказанность обстоятельств, которые суд счел установленными, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Апеллянт в жалобе и дополнениях к ней настаивает на правомерности действий КСП по проведению проверки, считает, что распоряжение N 4-р от 01.02.2017 издано в соответствии с предоставленными полномочиями, соответствует положениям Бюджетного кодекса РФ, Закона N 6-ФЗ и не нарушает прав и интересов заявителя; нормы Закона N 294-ФЗ, по мнению апеллянта, к Контрольно-счетной палате не применимы.

В судебном заседании представители УМС Администрации и МКУ "СМИ ЗАТО Александровск" возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

УМПП "Жилкомхоз" и КСП извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направил, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании обращения Главы муниципального образования ЗАТО Александровск, распоряжения председателя Контрольно-счетной палаты N 31-р от 20.12.2016, вынесенного в соответствии со статьей 12 Закона N6-ФЗ, статьей 11 "Положения о контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск", утвержденного решением Совета депутатов от 07.02.2014 N 8, принято распоряжение от 01.02.2017 N 4-р о проведении проверки.

Данным распоряжением от 01.02.2017 N 4-р указано на проведение проверки по теме правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также проверки законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в хозяйственное ведение в 2016 году в УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск.

Подготовительный этап контрольных мероприятий указано провести в период с 03.02.2017 по 09.02.2017, основной этап (проверку на объекте) в период с 10.02.2017 по 10.03.2017.

Объектами указанной проверки определены УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск Мурманской области, Управление муниципальной собственностью администрации ЗАТО Александровск, МКУ "СМИ ЗАТО Александровск".

Уведомлением от 01.02.2017 исх. N 46 (направлено по электронной почте 01.02.2017) УМПП "Жилкомхоз" сообщено о начале контрольного мероприятия, определен срок его проведения: с 10.02.2017 по 10.03.2017, затребованы материалы и документы, необходимые для проведения проверки.

Аналогичные уведомления направлены 01.02.2017 на электронную почту Управления муниципальной собственностью администрации ЗАТО Александровск (от 01.02.2017 исх. N 45) и МКУ "СМИ ЗАТО Александровск" (от 01.02.2017 исх. N 44).

10.02.2017 аудиторами КСП осуществлен выход на объект проверки (УМПП "Жилкомхоз") и составлен акт от 10.02.2017 по факту воспрепятствования деятельности должностных лиц КСП ЗАТО Александровск, выразившегося в непредставлении документов на проверку и в отказе предоставления рабочего места.

В 15 час. 30 мин. 10.02.2017 аудиторы прибыли повторно на объект проверки, предъявили распоряжение о проведении проверки, программу контрольного мероприятия, служебные удостоверения, однако директор Предприятия в допуске на объект отказал.

По факту непредставления директором Предприятия документов, информации в соответствии с запросом от 01.02.2017 N 45, аудиторами составлен акт от 10.02.2017, с которым в 16 час. 08 мин. того же дня был ознакомлен директор УМПП "Жилкомхоз".

10.02.2017 в адрес заявителей контролирующим органом выдано требование N 60 о предоставлении доступа к объекту проверки, представлении необходимых для проверки документов, запрошенных уведомлением от 01.02.2017, а также обеспечении необходимых условий для работы аудиторов КСП, требованием N 69 от 16.02.2017 установлен срок для представления документов и материалов, необходимых для проведения проверки: до 14-00 часов 17.02.2017.

Письмом N 196 от 21.02.2017 Предприятие предоставило аудиторам часть запрашиваемых документов (пункты 1,2,3 запроса от 01.02.2017), также был представлен договор на оказание услуг по ведению бухгалтерского учета и составлению бухгалтерской отчетности от 29.12.2016 N 1/2017 и акт приема- передачи документов от 30.01.2017.

Распоряжением от 22.02.2017 N 5-р проведение контрольных мероприятий приостановлено в связи с непредставлением документов на проверку.

Считая незаконным распоряжение, а также последующие действия КСП по проведению проверки, УМПП "Жилкомхоз", а позднее МКУ "СМИ ЗАТО Александровск" и УМС Администрации обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что структура органов местного самоуправления включает, в том числе, контрольно-счетный орган муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 38 Закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования создается представительным органом муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом 4 А42-8997/2016 Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Закона N 6-ФЗ.

При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (часть 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе, следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу положений пункта 1 части 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Таким образом, с учетом изложенного, а также принимая во внимание положения части 1 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ, согласно которой органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль как за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, так и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что контрольно-счетными органами, образованными в соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 1 статьи 38 Закона N 131-ФЗ, осуществляется один из видов муниципального контроля, порядок проведения которого регулируется Законом N 294-ФЗ.

Данный вывод согласуется, в том числе, с положениями части 2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ, и которой не установлено изъятий о применении названного закона применительно к конкретным видам муниципального контроля.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, осуществляемая Счетной палатой деятельность по проведению муниципального контроля входит в предмет регулирования Закона N 294-ФЗ.

Анализ приведенных выше норм права, понятий государственного и муниципального контроля, сформулированных в пунктах 1, 2, 3 статьи 2 Закона N 294-ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами именно внешнего муниципального финансового контроля и не имеют полномочий на осуществление государственного контроля (надзор) в финансово-бюджетной сфере.

При таких обстоятельствах основания для исключения контрольной деятельности Контрольно-счетной палаты из сферы регулирования Закона N 294- ФЗ отсутствуют.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в определениях от 28.02.2017 N 304-КГ17-674 и N 304-КГ17-677 по результатам рассмотрения аналогичных споров.

В силу положений статьи 1 Закона N 294-ФЗ названный Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Законом N 294-ФЗ устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу частей 1, 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) 6 А42-8997/2016 или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом (часть 5 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

При этом в соответствии с частями 6, 6.1, 6.2 той же статьи в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок. Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок.

Согласно части 7 статьи 9 Закона N 294-ФЗ Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Как усматривается из содержания распоряжения от 01.02.2017 N 4-р о проведении проверки, соответствующая проверка проводилась по вопросу правильности формирования финансовых результатов деятельности и перечисления в бюджет ЗАТО Александровск части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также по вопросу законности и эффективности использования муниципального имущества ЗАТО Александровск, переданного в хозяйственное ведение в 2016 году в УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск.

Суд обоснованно заключил, что в данном случае, проведение проверки в соответствии с распоряжением от 01.02.2017 должно быть организовано КСП с соблюдением вышеуказанных положений о порядке проведения плановых проверок.

При этом доказательства направления соответствующего плана на рассмотрение и согласование в органы прокуратуры с целью его последующего включения в ежегодный план проведения плановых проверок, как и доказательства размещения сведений о проведении рассматриваемой в данном случае проверки на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в соответствии с частью 7 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, в материалах дела не имеются, суду не представлены.

В соответствии с пунктами 9.1, 9.2 регламента Контрольно-счетной палаты ЗАТО Александровск, утвержденным распоряжением председателя Палаты от 19.05.2016 N 18-р, планирование деятельности Палаты осуществляется в соответствии с Положением о Контрольно-счетной палате; Палата осуществляет свою деятельность на основе годовых планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно. Порядок разработки и утверждения плана работы Контрольно-счетной палаты определен статьей 13 Положения о Контрольно-счетной палате (пункт 9.3).

Статьей 13 Положения о Контрольно-счетной палате ЗАТО Александровск, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск от 07.02.2014 N 8, предусмотрено, что контрольно-счетная палата организует свою работу на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно. План работы Контрольно-счетной палаты утверждается в срок до 30 декабря года, предшествующего планируемому. Обязательному включению в планы работы Контрольно-счетной палаты подлежат поручения и предложения главы муниципального образования и Совета депутатов, направленные в Контрольно-счетную палату до 15 декабря года, предшествующего планируемому. Предложения представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования по изменению плана работы Контрольно-счетной палаты рассматриваются Контрольно-счетной палатой в 10- дневный срок со дня поступления. Внесение изменений в годовой план работы Контрольно-счетной палаты осуществляется самостоятельно, исходя из необходимости обеспечения системного контроля за исполнением бюджета ЗАТО Александровск, а также за использованием, распоряжением и управлением муниципальной собственностью с учетом всех видов деятельности Контрольно- счетной палаты.

Таким образом, Контрольно-счетная палата вправе проводить плановые проверки по поручениям и предложениям главы муниципального образования и Совета депутатов, направленных в срок до 15 декабря года, предшествующего планируемому, и при условии включения их в план проверок.

В рассматриваемом случае таких поручений от указанных лиц не поступало, равно как и предложений по изменению плана работы Контрольно-счетной палаты.

На то, что внесение изменений в план работы Контрольно-счетной палаты на 2017 год было обусловлено необходимостью обеспечения системного контроля за использованием, распоряжением и управлением муниципальной собственностью, ответчик не ссылается.

Частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При этом частью 2 той же статьи определено, что к грубым нарушениям требований к организации и проведению проверок относятся нарушения требований, предусмотренных, в том числе, частью 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки и в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок) статьи 9 Закона N 294-ФЗ.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции, установив грубые нарушения со стороны Контрольно-счетной палаты положений Закона N 294-ФЗ при назначении и последующем проведении контрольного мероприятия в отношении Унитарного муниципального производственного предприятия "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск Мурманской области, Управления Муниципальной собственностью Администрации ЗАТО Александровск и Муниципального казенного учреждения "Служба муниципального имущества ЗАТО Александровск", пришел к правомерному выводу о наличии в рассматриваемом случае безусловных оснований для признания оспариваемых распоряжения и действий незаконными, в связи с чем удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 15 декабря 2017 года по делу N А42-1814/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

Н.И. Протас И.В. Юрков