Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 июля 2018 г. N Ф07-5014/18 по делу N А21-7063/2017

06 июля 2018 г.

Дело N А21-7063/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Лущаева С.В., Савицкой И.Г.,

рассмотрев 02.07.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Центрального банка Российской Федерации на решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.11.2017 (судья Залужная Ю.Д.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2018 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу N А21-7063/2017,

установил:

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) (место нахождения: 107016, Москва, Неглинная ул., 12, ОГРН 1037700013020, ИНН 7702235133; далее - банк, ЦБ РФ) в лице Отделения по Калининградской области Северо-Западного главного управления (место нахождения: 236022, Калининград, ул. Шиллера, 2) обратился в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (место нахождения: 107031, Москва, ул. Рождественка, 5/7, ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639; далее - управление, Ростехнадзор) от 18.07.2017 N 8.2-Пс/0140-0286прпл-2017 о привлечении банка к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также представления Ростехнадзора от 18.07.2017 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Решением суда от 08.11.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 29.01.2018, банку отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе и пояснениях к ней ее податель просит указанные судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на неполноту исследования судами фактической стороны дела, доводов банка, неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Банк, со ссылкой на значимые нормативные положения в области соблюдения промышленной безопасности опасных производственных объектов и сложившуюся судебную практику, настаивает на ошибочности выводов суда о необходимости проведения экспертизы промышленной безопасности спорных объектов.

Податель жалобы считает ошибочным вывод судов об отсутствии в проектной документации значимой записи на момент проведения проверки. Кроме того, банк также полагает недоказанными принадлежность ему отраженного в материалах административного дела шкафного газорегуляторного пункта (ШРП), а также работу рассматриваемого оборудования под избыточным давлением и обращает внимание на игнорирование судами его довода о запрете рубки лесов на территории национального парка (в месте нахождения спорного объекта "Балтийские пески").

В отзыве на жалобу и дополнении к нему управление просит оставить жалобу без удовлетворения.

Представители банка и управления, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в период с 21.06.2017 по 04.07.2017 Ростехнадзор на основании распоряжения от 12.05.2017 N к-286-пр провел плановую выездную проверку соблюдения банком требований промышленной безопасности и технических регламентов на взрывопожароопасном объекте II класса опасности "Сеть газопотребления пансионат "Балтийские пески" Отделения по Калининградской области Северо-Западного главного управления ЦБ РФ N А01-01107-0190.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 04.07.2017 N 8.2-к-0286-прпл-А/0026-2017.

Как установлено управлением, банк осуществляет эксплуатацию означенного объекта II класса опасности по адресу: 238530, Калининградская обл., Зеленоградский р-н, п. Лесной, Набережная ул., 4а с нарушениями требований промышленной безопасности:

1) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности газопровода среднего давления к зданию котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт и к зданию котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт, внесенное в реестр положительных заключений экспертиз промышленной безопасности, проведение которой необходимо в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке эксплуатации газопровода;

2) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности здания котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт, внесенное в реестр положительных заключений экспертиз промышленной безопасности, проведение которой необходимо в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания;

3) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности здания котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт (год постройки 1996), внесенное в реестр положительных заключений экспертиз промышленной безопасности, проведение которой необходимо в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания;

4) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности клапана предохранительного электромагнитного КПЭГ 100, установленного в помещении котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт; в проектной документации срок эксплуатации клапана не установлен; паспорт отсутствует;

5) визуальным осмотром установлено, что не произведена расчистка трассы в охранной зоне шкафного газорегуляторного пункта (ШРП) ИТГАЗ-МВN/25-2J-Е-G40-Е от древесно-кустарниковой растительности; вокруг ШРП в территории, ограниченной замкнутой линией, проведенной на расстоянии 10 м растут деревья (сосны).

Первые три пункта выявленных нарушений обоснованы Ростехнадзором по праву требованиями пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ, Закон), пункта 7 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 N 538 (далее - ФНиП N 538). Четвертый пункт - требованиями пункта 5 статьи 7 Закона N 116-ФЗ, пункта 7 ФНиП N 538; пятый - требованиями статьи 9 Закона N 116-ФЗ, пункта 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542 (далее - ФНиП N 542), пунктов 26 и 46 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878 (далее - Правила N 878).

По факту выявленных нарушений в отношении банка (в присутствии его представителя) управлением составлен протокол об административном правонарушении от 04.07.2017 N 8.2-Пр/0140-0286прпл-2017 применительно к части 1 статьи 9.1 КоАП РФ; постановлением управления от 18.07.2017 N 8.2- Пс/0140-0286прпл-2017 банк признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ; ему назначено административное наказание в виде 200 000 руб. штрафа.

Также банку 18.07.2017 в порядке статьи 29.13 КоАП РФ направлено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, обязывающее адресата рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить управлению о принятых мерах в письменном виде.

Не согласившись с указанными постановлением и представлением, банк обратился в арбитражный суд.

Суды двух инстанций с учетом полномочий управления пришли к выводу о доказанных административным органом событии и составе вмененного банку административного правонарушения. Суды согласились с данной административным органом квалификацией деяния, не установили существенных нарушений административной процедуры, оснований для признания правонарушения малозначительным и освобождения общества от административной ответственности в порядке статьи 2.9 КоАП РФ, а также для снижения назначенного банку административного штрафа применительно к положениям статьи 4.1 КоАП РФ.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит ее обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Выводы судов по существу рассматриваемого вменения нельзя счесть достаточно обоснованными, сделанными по факту полной, объективной и всесторонней оценки всех доводов участников спора и имеющихся в деле доказательств.

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из следующего.

Правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности (пункт 1 статьи 4 Закона N 116-ФЗ).

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности (пункт 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ).

Опасными производственными объектами в соответствии с Законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к Закону; опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации; в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества они подразделяются в соответствии с критериями, указанными в приложении 2 к Закону, на четыре класса опасности (пункты 1 - 3 статьи 2 Закона).

В силу части 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Оспариваемым постановлением управления банку вменяется неполучение положительных заключений экспертизы промышленной безопасности газопровода среднего давления к зданию котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт и к зданию котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт; здания котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт и здания котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт (год постройки 1996).

Согласно пункту 1 статьи 13 Закона N 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий.

В соответствии с пунктом 7 ФНиП N 538 здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе:

в случае истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией;

в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения;

после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений;

по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертизы.

Экспертиза зданий и сооружений на опасном производственном объекте, предназначенных для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, проводится при наличии соответствующих требований промышленной безопасности к таким зданиям и сооружениям.

Приведенные нормативные требования в рассматриваемом случае могут и должны быть применены судами с учетом отраженных в оспариваемом постановлении Ростехнадзора выводов, а равно последовательно выдвинутых банком доводов согласно имеющимся в деле возражениям ЦБ РФ на акт проверки от 04.07.2017 N 8.2-к-0286-прпл-А/0026-2017 (том дела I; листы 45 - 58) со ссылкой на конкретные документы, обстоятельства и судебную практику.

В связи с этим ссылка судов на пункты 16, 408 и 410 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 25.03.2014 N 116, а равно на пункт 76 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870 (далее - Регламент), не согласуется с определенным Ростехнадзором вменением.

Вопрос о наличии у банка оборудования, работающего под избыточным давлением, управлением в рамках административного преследования не решен; Ростехнадзором также не рассматривался вопрос о необходимости для установления возможности эксплуатации спорного газопровода и зданий проводить их техническое диагностирование (после сроков, указанных в проектной документации).

Согласно акту проверки, протоколу об административном правонарушении и оспариваемому постановлению управление лишь констатировало отсутствие в проектной документации данных о сроке эксплуатации газопровода и двух зданий, не более того.

По смыслу положений главы 25 АПК РФ проверка судом наличия либо отсутствия таких данных не может расширяться выводами по сути об ином вменении, об иных нарушениях требований промышленной безопасности, которые Ростехнадзор не зафиксировал.

Ссылка управления в оспариваемом постановлении (применительно к пункту 1 вменения) на пункт 76 Регламента обусловлена тем, что проектная документация N 039-2011 на газопровод разработана в 2011 году и прошла экспертизу промышленной безопасности 25.07.2011, в то время как требования об указании в проектной документации продолжительности эксплуатации газопроводов установлены пунктом 76 Регламента 08.11.2011, то есть после разработки указанной проектной документации. Следовательно, как указал Ростехнадзор, есть основания полагать, что запись о сроке службы газопроводов была сделана неустановленным лицом после проведения экспертизы промышленной безопасности вышеуказанной проектной документации.

Вместе с тем банк утверждает, что единая проектная документация на такой объект, как сеть газопотребления "Балтийские пески" отсутствует, поскольку несколько объектов (два здания котельных и два отдельных газопровода к этим зданиям) вводились в эксплуатацию в разное время. На каждый из этих объектов имеется своя проектная документация, разработанная тремя проектными организациями, что подтверждается материалами дела (том дела II; листы 159-177).

Ввиду различных дат введения в действие различных требований государственных стандартов и промышленной безопасности банк в рамках административного производства и судебного разбирательства привел ряд заслуживающих внимания доводов относительно времени появления в проектной документации значимых сроков эксплуатации соответствующих объектов во взаимодействии с проектными организациями, отвечающими за достоверность указанных ими данных.

При этом надлежит учесть, что по смыслу пункта 1 статьи 13 Закона N 116-ФЗ и пункта 7 ФНиП N 538 правовое значение имеет не то, в какой момент внесена запись в проектную документацию. Последующее внесение такой записи, обусловленное отсутствием ранее нормативных требований о ее внесении, не исключено. Значимым является наличие в проектной документации аутентичных (от первоисточника) и достоверных данных о сроке эксплуатации опасных промышленных объектов (ОПО), отвечающих технико-эксплуатационным характеристикам этих объектов, запроектированным срокам их эксплуатации.

Вопрос о том, в какой момент и кем была внесена соответствующая запись, приобретает решающее значение именно в связи с приведенным выше истолкованием нормативных положений (притом что управление в рамках административного дела установило наличие соответствующей записи, но сделанной "от руки" и неустановленным лицом, а следовательно, ее появление во время проверки, в связи с ней и (или) после проверки не имеет решающего значения).

Касательно пункта 4 постановления Ростехнадзора банк настаивает на том, что клапан предохранительный электромагнитный КПЭГ 100 введен в эксплуатацию в 2002 году (том дела I; листы 66 - 67), что исключает экспертизу его промышленной безопасности в силу пункта 2 статьи 7 Закона N 116-ФЗ.

Суд первой инстанции по данному эпизоду ограничился констатацией того, что в составе документов проверяющим представлен паспорт другого завода-изготовителя с датой изготовления - 2006 год, в то время как установленный на объекте клапан 2001 года выпуска.

Суд кассационной инстанции считает, что сам по себе факт представления проверяющим лицам того или иного паспорта не является достаточным для вывода о том, какой объект (оборудование) эксплуатируется и требуется ли его экспертиза. Представление паспорта в любом случае обязывает провести идентификацию соответствующего либо несоответствующего ему объекта.

Обоснованность пункта 5 оспариваемого постановления обусловлена следующим.

Согласно перечню оборудования ОПО "Балтийские пески" (том дела II; листы 92, 95) указан ШРП N ИТГАЗ-МВN/25-АРА-2-0-У-G40-E, а в оспариваемом постановлении - ШРП N ИТГАЗ-МВN/25-2J-E-G40-E; вывод Ростехнадзора о принадлежности того или иного шкафа банку, равно как о статусе этого оборудования как составляющей именно газораспределительной сети, а не сети газопотребления (применительно к пункту 7 Регламента во взаимосвязи с пунктом 4 Правил N 878) не получил надлежащих пояснений со стороны управления.

Ростехнадзор при вменении банку нарушений пункта 9 ФНиП N 542, пунктов 26 и 46 Правил N 878 не указал, каким образом установленное визуальным осмотром расстояние в 10 м (где вокруг ШРП растут сосны) непосредственно корреспондирует с требованиями означенных пунктов; на основании каких знаний и норм надлежит признать, что именно это расстояние создает потенциальную угрозу, лишает ОПО перспективы дальнейшей эксплуатации (притом что сосны расположены на территории национального парка и обременены определенным режимом правовой охраны, на что банк неоднократно указывал в рамках спорных правоотношений).

Все отраженные выше обстоятельства, доказательства, доводы и вопросы имеют принципиальное значение для рассмотрения спора по существу и не получили надлежащей судебной оценки со стороны первой и апелляционной инстанций в связи с проверкой наличия в действиях (бездействии) банка события и состава вмененного правонарушения.

По делу необходимо повторное формирование предмета доказывания, дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статья 286 АПК РФ); поэтому необходимо новое рассмотрение дела в суде первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит принять во внимание указанное выше толкование закона, оценить представленные участниками спора доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ и ввиду приведенных положений статьи 210 АПК РФ полно, всесторонне и объективно установить все значимые обстоятельства дела, после чего принять законное и обоснованное решение.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.11.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2018 по делу N А21-7063/2017 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калининградской области.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный С.В. Лущаев И.Г. Савицкая