Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 июля 2018 г. N Ф07-8748/18 по делу N А56-82842/2016

25 июля 2018 г.

Дело N А56-82842/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от публичного акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 1" Балыча О.В. (доверенность от 01.01.2018 N 194-2018),

рассмотрев 23.07.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.02.2018 (судья Ресовская Т.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2018 (судьи Толкунов В.М., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-82842/2016,

установил:

Публичное акционерное общество "Территориальная генерирующая компания N 1" (место нахождения: 197198, Санкт-Петербург, пр. Добролюбова, 16, корп. 2, лит. А, ОГРН 1057810153400, ИНН 7841312071; далее - компания, ПАО "ТГК-1") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании пунктов 2 и 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 26.08.2016 по жалобе N Т02-511/16.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Стройэлектро" (место нахождения:, 185013, г. Петрозаводск, пер. Ветеринарный, 13, лит. 1, ОГРН 1161001050583, ИНН 1001307117; далее - ООО "Стройэлектро") и общество с ограниченной ответственностью "Предприятие производственно-технологической комплектации" (место нахождения: 121357, Москва, ул. Верейского,17, ОГРН 5087746050145, ИНН 7733667750; далее - ООО "ППТК").

Решением суда от 29.03.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.07.2017, оспариваемое решение управления (в части пунктов 2 и 4) признано недействительным.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.10.2017 указанные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Кассационная инстанция исходила из того, что в деле нет жалобы ООО "Стройэлектро" в УФАС (по которой управлением принято оспариваемое решение). Отсутствие таковой не позволяет однозначно определить ее содержание применительно к требованиям части 10 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон N 223-ФЗ, Закон) и сделать однозначный вывод о наличии у управления полномочий рассмотреть ее по существу и принять по ней решение.

Как указал кассационный суд, в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) проверка судами полномочий государственного органа по принятию оспариваемого акта напрямую связана с правильным формированием предмета доказывания по делу. Если суд удостоверится в отсутствии у государственного органа соответствующих полномочий, дальнейшее детальное выяснение существа спорных правоотношений утрачивает правовое значение; иными словами, предмет доказывания становится усеченным, а последующие вопросы судебного контроля (сути оспариваемого решения и его влияния в связи с этим на права и законные интересы заявителя) не подлежат рассмотрению. Отсутствие таких полномочий непосредственно (сразу) лишает оспариваемое решение государственного органа каких-либо легитимных начал и обязывает суд лишь исследовать факт нарушения прав и законных интересов заявителя в связи с принятием такого решения. Тем самым в полной мере реализуются цели и задачи административного судопроизводства.

В связи с этим суд кассационной инстанции отменил обжалуемые судебные акты и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как по делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Суду первой инстанции при новом рассмотрении указано на необходимость установить содержание жалобы ООО "Стройэлектро" применительно к требованиям части 10 статьи 3 Закона о закупках (в приведенном в кассационном постановлении истолковании), повторно определить предмет доказывания по делу, принять законное и обоснованное решение, распределив судебные расходы в порядке статьи 110 АПК РФ.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции установил содержание жалобы ООО "Стройэлектро", применил часть 10 статьи 3 Закона, констатировал отсутствие у управления соответствующих контрольных полномочий и, как следствие, оснований для принятия оспариваемого решения.

В связи с этим решением суда первой инстанции от 07.02.2018 оспариваемое решение УФАС от 26.08.2016 по жалобе N Т02-511/16 в части пунктов 2 и 4 признано недействительным.

Постановлением апелляционного суда от 23.04.2018 решение от 07.02.2018 оставлено без изменения как законное и обоснованное.

В кассационной жалобе УФАС просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новое решение, настаивая на наличии у него в рассматриваемом случае полномочий применительно к пункту 2 части 10 статьи 3 Закона (в редакции, относящейся к спорному периоду) ввиду содержания поданной в управление жалобы ООО "Стройэлектро".

В отзыве на жалобу ООО "ППТК" просит оставить ее без удовлетворения.

Представители УФАС, ООО "Стройэлектро" и ООО "ППТК", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представитель компании отклонил доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 31.05.2016 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет было опубликовано извещение N 31603722051 о проведении открытого запроса предложений ОЗП 506/16 - Строительство ВОЛС ("последних миль") до ГЭС-9, ГЭС-10, ГЭС-14, ГЭС-16 для нужд филиала "Карельский" ПАО "ТГК-1" (1090/5,24-3666), включая документацию о закупке.

Закупка проводилась в соответствии с Законом N 223-ФЗ, Положением о закупках товаров, работ, услуг ПАО "ТГК-1" (заказчик), утвержденным решением Совета директоров (протокол от 28.01.2016 N 7), опубликованном на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в Реестре опубликованных положений о закупках, документацией о закупке.

ООО "Стройэлектро" обратилось в УФАС с жалобой от 17.08.2016 N 19266-ЭП/16 на действия закупочной комиссии организатора торгов - ООО "ППТК" при проведении закупки.

Рассмотрев означенную жалобу за N Т02-511/16, комиссия УФАС приняла решение от 26.08.2016, которым признала жалобу ООО "Стройэлектро" необоснованной (пункт 1), признала в действиях организатора торгов нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки путем неправомерного установления дополнительного требования о наличии опыта успешно реализованных проектов по аналогичным работам не менее 3 лет (пункт 2). Поскольку процедура закупки признана несостоявшейся в соответствии с протоколом от 28.07.2016 N 13/ТГК, предписание решено не выдавать (пункт 3); кроме того, решено передать материалы дела уполномоченному должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункт 4).

Это решение принято управлением в порядке статьи 18.1 (части 16 и 17) Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Не согласившись с пунктами 2 и 4 решения УФАС, ПАО "ТГК-1" обратилось в арбитражный суд.

При новом рассмотрении дела суды двух инстанций повторно определили предмет доказывания по делу (с учетом указаний кассационной инстанции), исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения.

Суды констатировали, что в данном случае поданная в УФАС жалоба ООО "Стройэлектро" по своему содержанию не соотносится с полномочиями управления, закрепленными в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, при проверке в рамках судебного контроля законности оспариваемого ненормативного правового акта первоочередным вопросом при формировании предмета доказывания является вопрос о наличии у принявшего оспариваемый акт государственного органа предусмотренных законом соответствующих полномочий.

Только при положительном решении этого вопроса (при констатации наличия таких полномочий) суд переходит к существу оспариваемого акта, проверяет его соответствие закону, устанавливает, нарушаются ли в связи с этим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае суды обоснованно сочли, что у управления не имелось полномочий на рассмотрение жалобы ООО "Стройэлектро".

Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закона N 223-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Вместе с тем в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанное положение Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в нем перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ должны применяться с учетом данного положения.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено частью 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суды решили вопрос о наличии у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ООО "Стройэлектро" в связи с доводами жалобы о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

В жалобе ООО "Стройэлектро" соответствующих доводов нет; доводы жалобы сводились к необоснованному отклонению заявки ввиду непредставления всех необходимых документов в нарушение требований документации о закупке (том дела III, лист 102).

Поэтому суды сделали правильный вывод о том, что антимонопольный орган нарушил Закон N 223-ФЗ ввиду отсутствия правовых оснований для принятия и рассмотрения поступившей жалобы.

Управлением не выявлены основания для возбуждения антимонопольного производства в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ, а также нарушения антимонопольного законодательства (в частности, статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Ссылка управления на пункт 2 части 10 статьи 3 Закона (при буквальном и системном восприятии данного пункта) не согласуется с обстоятельствами дела, содержанием жалобы ООО "Стройэлектро".

Оспариваемое решение УФАС не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере.

Выводы судов являются законными и обоснованными.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.02.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2018 по делу N А56-82842/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян