Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 июля 2018 г. N Ф07-8567/18 по делу N А26-10817/2017

27 июля 2018 г.

Дело N А26-10817/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации Поповой В.Н. (доверенность от 20.07.2018 N 78/1140), от федерального государственного предприятия "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" Преображенского Э.В. (доверенность от 16.01.2018 N 226),

рассмотрев 23.07.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 22.01.2018 (судья Цыба И.С.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 (судьи Семенова А.Б., Лопато И.Б., Толкунов В.М.) по делу N А26-10817/2017,

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (место нахождения: 105066, Москва, Нижняя Красносельская ул., 35, стр. 1А, ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477; далее - предприятие, ФГУП "Охрана") в лице филиала предприятия по Республике Карелия (место нахождения: 185005, г. Петрозаводск, ул. Луначарского, 5) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (место нахождения: 185031, г. Петрозаводск, наб. Варкауса, 1А, ОГРН 1021000526326, ИНН 1001041153; далее - управление, УФАС) от 20.09.2017 по делу N 04-18/263-2017.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика федеральное государственное предприятие "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" (место нахождения: 105120, Москва, Костомаровский пер., 2, ОГРН 1037701021841, ИНН 7701330105; далее - ФГП ВО ЖДТ), Управление по государственным закупкам Республики Карелия (место нахождения: 185035, г. Петрозаводск, ул. Герцена, 13, этаж 2, каб. 24, ОГРН 1171001010179, ИНН 1001329745; далее - УГЗ) и государственное казенное учреждение "Управление делами Правительства Республики Карелия" (место нахождения: 185028, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 19, оф. 70, ОГРН 1021000519022, ИНН 1001005853; далее - ГКУ).

Решением суда от 22.01.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 18.04.2018, предприятию отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь обстоятельства дела на нарушение судами норм материального и процессуального права. ФГУП "Охрана" настаивает на том, что в рассматриваемом случае ФГП ВО ЖДТ не могло быть участником и победителем спорного аукциона, поскольку участие ведомственной охранной организации и заключение с ней государственного контракта на охрану объектов, не находящихся в сфере ведения соответствующего федерального государственного органа, неправомерно; оспариваемое решение антимонопольного органа нарушает права и законные интересы в заявителя экономической сфере.

В возражениях на жалобу управление оценивает выводы судов как законные и обоснованные; в отзыве на возражения УФАС предприятие поддерживает свои кассационные доводы.

Представители УФАС, УГЗ и ГКУ, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель ФГУП "Охрана" поддержал доводы жалобы, а представитель ФГП ВО ЖДТ отклонил их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 21.08.2017 Государственный комитет по управлению государственным имуществом и организации закупок (уполномоченный орган) утвердил документацию об электронном аукционе; в тот же день документация размещена на официальном сайте "www.zakupki.gov.ru" (извещение N 0106200001917000607); предмет аукциона: оказание услуг по физической охране здания по адресу: г. Петрозаводск, пр. Ленина, 19; заказчик - ГКУ; начальная (максимальная) цена контракта - 1 537 289 руб. 36 коп.

В соответствии с протоколом подведения итогов электронного аукциона от 07.09.2017 после рассмотрения вторых частей заявок участников аукционной комиссией решено отклонить заявку N 1 (ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность") и признать соответствие заявок N 2 и 3 требованиям аукционной документации и Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон). Победителем электронного аукциона признано ФГП ВО ЖДТ.

ФГУП "Охрана" направило в УФАС жалобу на действия аукционной комиссии, указав на нарушение ею статьи 69 Закона N 44-ФЗ - вынесение неправомерного решения о соответствии второй части заявки участника электронного аукциона ФГУП ВО ЖДТ требованиям аукционной документации и Закона.

По результатам внеплановой проверки (в порядке части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ) решением УФАС от 20.09.2017 по делу N 04-18/263-2017 указанная жалоба предприятия признана необоснованной.

Не согласившись с этим решением, ФГУП "Охрана" обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из предмета и целей соответствующей закупочной деятельности, принципов контрактной системы в сфере закупок (статьи 1, 6, 8 Закона N 44-ФЗ), приоритета конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (статья 24 Закона), специфики аукционной закупки (статьи 59, 66 и 69 Закона), в связи с чем правильно определили объем правоспособности ФГП ВО ЖДТ, констатировав его права как участника аукциона, отвечающего значимым нормативным требованиям (пункт 1 части 1 статьи 31 Закона).

В извещении о проведении электронного аукциона и аукционной документации заказчик установил следующие требования к участникам закупки: наличие действующей лицензии на осуществление частной охранной деятельности (пункт 32 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности") или документа, подтверждающего полномочия на осуществление охранной деятельности (в случае если участником закупки является орган исполнительной власти либо подведомственное ему государственное учреждение, государственное унитарное предприятие, полномочия которых на оказание услуг по предмету контракта устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации).

Суды учли, что оказание охранных услуг в Российской Федерации регулируется Законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1), Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон N 57-ФЗ) и Федеральным законом от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон N 77-ФЗ).

Анализ отдельных положений указанных законов позволил судам обоснованно счесть, что согласно аукционной документации потенциальными участниками рассматриваемой закупки могут быть любые охранные организации, обладающие соответствующими разрешительными документами; к числу таковых суды отнесли как предприятие, так и ФГП ВО ЖДТ, имеющее статус ведомственной организации, подчиненный требованиям Закона N 77-ФЗ.

Как указано выше, предмет спорной закупки - физическая охрана здания, расположенного по адресу: г. Петрозаводск, пр. Ленина, 19.

В этом здании расположены органы государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительства Республики Карелия).

Правительство Республики Карелия не является федеральным органом законодательной или исполнительной власти.

Вывод судов о том, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации может охраняться любым охранным предприятием, в том числе и ФГП ВО ЖДТ, обусловлен пунктом 1 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (приложение N 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2017 N 311), а равно следующими значимыми положениями Закона N 77-ФЗ и корреспондирующих ему нормативных правовых актов.

Согласно статье 1 Закона N 77-ФЗ ведомственная охрана - совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны" к числу федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, относится Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

В силу статьи 8 Закона N 77-ФЗ (в редакции Федерального закона от 03.07.2016 N 227-ФЗ) ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Эта норма действует с 03.07.2016 и относится к спорным правоотношениям.

При этом важно подчеркнуть, что ранее статья 8 Закона N 77 предусматривала иную редакцию нормы: ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Сравнительный анализ различных редакций нормы позволяет признать значимым изменение законодателем союза "и" на союзы "и (или)", что может быть истолковано судами не иначе как расширение правоспособности субъектов ведомственной охраны, дозволение таковым обеспечивать охрану (защиту) не только "по ведомственной принадлежности", но и защиту иных объектов, являющихся государственной собственностью.

Статья 8 Закона N 77-ФЗ (в той же редакции Федерального закона от 03.07.2016 N 227-ФЗ) устанавливает: защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключенными договорами.

То есть закон допускает защиту ведомственной структурой на договорной основе объектов ведомственной принадлежности, но иных форм собственности, но при этом не запрещает (не в ущерб основным задачам и целям деятельности) осуществлять защиту иных объектов, являющихся государственной собственностью.

В развитие новой редакции статьи 8 Закона N 77-ФЗ статус ФГП ВО ЖДТ претерпел определенные изменения.

Суды удостоверились в том, что ФГП ВО ЖДТ является государственным предприятием и действует согласно Закону N 77-ФЗ; в его уставе содержатся сведения о предмете и целях деятельности.

Согласно изменениям, внесенным в устав ФГП ВО ЖДТ и утвержденным приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта 29.05.2017, ФГП ВО ЖДТ вправе осуществлять охрану объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, а также объектов иных форм собственности, в том числе объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, по охране грузов (в том числе специальных грузов) в пути следования и на железнодорожных станциях в соответствии с законодательством Российской Федерации, для участия в обеспечении транспортной безопасности, а также организации профилактики и тушения пожаров на объектах и подвижном составе железнодорожного транспорта.

Как указано в пункте 1.5 Порядка организации деятельности ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 21.09.2010 N 400, ФГП ВО ЖДТ оказывает услуги физическим и юридическим лицам на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с этим (а равно потому, что извещением о проведении аукциона и аукционной документацией, информационной картой, установлены единые требования к участникам закупки) суды констатировали правомерность определенного организатором торгов широкого круга потенциальных участников аукциона, не согласившись с основным доводом ФГУП "Охрана" о допустимой для ФГП ВО ЖДТ деятельности только по критерию ведомственной принадлежности охраняемых объектов.

Как указали суды, документами, регламентирующими деятельность ФГП ВО ЖДТ, не установлено запретов, оказывать услуги по охране объектов, не входящих в сферу ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта; участниками рассматриваемой закупки потенциально могут быть любые охранные организации, обладающие разрешительными документами, обозначенными в аукционной документации; в случае инициативы ФГП ВО ЖДТ оказывать услуги (работы) по охране объектов, в том числе не относящихся к железнодорожному транспорту, такое право может быть реализовано при условии выполнения ФГП ВО ЖДТ основных задач, предусмотренных Положением о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 (пункты 6 и 7 означенного Положения); у аукционной комиссии не имелось оснований для признания заявки ФГП ВО ЖДТ не соответствующей требованиям документации об аукционе.

Суд кассационной инстанции поддерживает эти выводы как в полной мере отвечающие системной оценке задач, целей, принципов и конкретных положений Законов N 44-ФЗ, 2487-1, 57-ФЗ и 77-ФЗ, направленные на сбалансированное развитие определенной конкурентной среды, не в ущерб иным государственным и (или) ведомственным интересам.

Оспариваемое решение УФАС соответствует закону и не нарушает права и законные интересы ФГУП "Охрана" в экономической сфере.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 22.01.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 по делу N А26-10817/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян