Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 августа 2018 г. N Ф07-7845/18 по делу N А52-3923/2016

02 августа 2018 г.

Дело N А52-3923/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления образования администрации города Великие Луки Лозицкой Т.О. (распоряжение от 25.06.2012 N 206-лр), Николаенко А.Г. (доверенность от 16.03.2018 N 734),

рассмотрев 01.08.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления образования администрации города Великие Луки на решение Арбитражного суда Псковской области от 28.11.2017 (судья Судакова Н.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2018 (судьи Зорина Ю.В., Зайцева А.Я., Романова А.В.) по делу N А52-3923/2016,

установил:

Управление Федерального казначейства по Псковской области, место нахождения: 180000, город Псков, улица Гоголя, дом 55/78, ОГРН 1036000302656, ИНН 6027024031 (далее - Казначейство), обратилось в Арбитражный суд Псковской области с иском (с учетом уточнения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о взыскании с Управления образования администрации города Великие Луки, место нахождения: 182110, Псковская область, город Великие Луки, проспект Гагарина, дом 13, ОГРН 1026000901574, ИНН 6025012739 (далее - Управление образования), 10 875 580 руб. ущерба в доход федерального бюджета.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственный комитет Псковской области по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства, место нахождения: 180000, город Псков улица Ленина, дом 6а, ОГРН 1056000309100, ИНН 6027087585; акционерное общество "Теплоучет", место нахождения: 195273, Санкт-Петербург, Пискаревский проспект, дом 63, литера А, офис 222, ОГРН 1027810227400, ИНН 7826029704 (далее - АО "Теплоучет").

Решением суда первой инстанции от 28.11.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 26.03.2018, исковые требования удовлетворены частично - на сумму 7 723 952 руб.

В кассационной жалобе Управление образования, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просит решение от 28.11.2017 и постановление от 26.03.2018 отменить. По мнению подателя жалобы, оплата Управлением образования денежных средств осуществлялась в рамках исполнения обязательств по контракту, заключенному с АО "Теплоучет", и не превысила цену данной сделки, в результате чего были достигнуты поставленные региональной программой цели, что свидетельствует об отсутствии фактов оплаты завышенной стоимости работ относительно условий контракта и, как следствие, неправомерного (неэффективного) использования субсидии.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Иные участвующие в деле лица извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание представителей не направили. В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, в период с 06.08.2015 по 14.08.2015 на основании приказа от 22.07.2015 N 130 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области (далее - Управление Росфиннадзора) проведена камеральная проверка Управления образования по вопросу использования средств субсидий из федерального бюджета на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В ходе проверки выявлено и отражено в акте от 14.08.2015 N 06-07/52-К, что в рамках исполнения обязательств по муниципальному контракту от 20.12.2012 N 0157300002012000452-1/п, заключенному с АО "Теплоучет" (подрядчиком) на приобретение и монтаж приборов учета потребления энергетических ресурсов для бюджетных объектов города Великие Луки Псковской области (далее - муниципальный контракт), Управлением образования (заказчиком) оплачены завышенные объемы и стоимость работ на общую сумму 11 192 078 руб., что повлекло неправомерное использование субсидии, выделенной из федерального бюджета, а именно:

1) при отсутствии правовых оснований необоснованно завышены итоги по разделам локальных смет и актов о приемке выполненных работ "Установка узла учета отопления" и "Электромонтажные работы" при пересчете стоимости материалов из базового в текущий уровень цен на сумму 3 158 076 руб.;

2) в нарушение пунктов 3.1, 4.6 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 N 15/1, пункта 1.7 Указаний по применению федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (ФЕР-2001) МДС 81-36.2004, принятых постановлением Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 09.10.2003 N 180, в локальные сметы и акты о приемке выполненных работ от 15.05.2013 N 1-30 дополнительно к расценкам "Установка водомерных узлов, поставляемых на место монтажа собранными в блоки, без обводной линии диаметром ввода: до 65 мм, диаметром водомера до 40 мм" (ФЕР 16-06-002-01) и "Установка водомерных узлов, поставляемых на место монтажа собранными в блоки, без обводной линии диаметром ввода: до 100 мм, диаметром водомера до 80 мм" (ФЕР 16-06-002-02) включена стоимость блоков монтажных, учтенных в комплексных федеральных единичных расценках, что повлекло удорожание стоимости выполненных работ на сумму 1 273 810 руб.;

3) неправомерно применен коэффициент 1,224 к заработной плате рабочих при выполнении пусконаладочных работ автоматизированных систем управления I категории технической сложности, что повлекло увеличение их стоимости на сумму 258 564 руб.;

4) в разделе "Пусконаладочные работы" локальных смет и актов о приемке выполненных работ (пункты 3, 4) включены затраты на разработку мероприятий по регулировке теплопотребляющей системы здания, тепловая нагрузка: до 1 Гкал/ч (ФЕРп 07-10-010-04) и определение готовности к регулировке теплопотребляющей системы здания, тепловая нагрузка: до 1 Гкал/ч (ФЕРп 07-10-011-04), что привело к необоснованному включению затрат на разработку мероприятий по регулировке теплопотребляющей системы здания и определение готовности к регулировке теплопотребляющей системы здания, применяемых при выполнении пусконаладочных работ на вводимых в эксплуатацию строящихся, расширяемых и реконструируемых системах централизованного теплоснабжения и повлекло завышение стоимости работ на сумму 3 151 628 руб.;

5) оплата за проектные работы осуществлялась по стоимости, определенной по Сборнику базовых цен на проектные работы для строительства в городе Москве МРР-3.2.06.06-06 (со ссылкой в локальных сметах и актах о приемке выполненных работ от 15.05.2013 N 1-30 на подпункт 11 таблицы 3.10.4 "Городские и внутриквартальные тепловые сети"), введенному в действие постановлением Правительства города Москвы от 14.11.2006 N 900-1111 "О порядке перехода на определение сметной стоимости строительства объектов в городе Москве с применением территориальных сметных нормативов в уровне цен по состоянию на 1 января 2000 года" (далее - Сборник базовых цен на проектные работы для строительства в городе Москве МРР-3.2.06.06-06), предназначенному для определения стоимости проектирования в условиях города Москвы в связи с чем неправомерно оплачены за счет субсидии из федерального бюджета включенные в локальные сметы и акты о приемке выполненных работ затраты на проектные работы на сумму 3 350 000 руб.

О принятии мер по возмещению ущерба, причиненного выявленными нарушениями бюджетного законодательства, в срок до 01.12.2015 Управление Росфиннадзора направило сопроводительным письмом от 15.10.2015 N 57-07-01-13/2069 в адрес Управления образования предписание, неисполнение которого послужило основанием для обращения надзорного органа в арбитражный суд с исковым заявлением по настоящему делу.

Суды двух инстанций исследовали фактические обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства и признали исковые требования подлежащими частичному удовлетворению, поскольку не установили в действиях Управления образования нарушения бюджетного законодательства на сумму 3 151 628 руб.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, не находит оснований для отмены судебных актов в связи со следующим.

Бюджетная система Российской Федерации основана в числе прочего на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Согласно статьи 34 данного Кодекса, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В абзацах 3 и 4 пункта 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (пункт 1 статьи 270.2 БК РФ).

Пунктом 4 статьи 270.2 БК РФ определено, что основанием для обращения уполномоченного государственного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, является неисполнение предписания о возмещении причиненного ущерба нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела суды первой и апелляционной инстанций на основании полной и всесторонней оценки по правилам статьи 71 АПК РФ представленных в материалы дела доказательств (материалов проверочного мероприятия, расчетов истца) проверили все составляющие контрольного мероприятия, детально оценили выявленные Управлением Росфиннадзора нарушения бюджетного законодательства и согласились с выводами надзорного органа о ряде допущенных Управлением образования нарушений в рамках исполнения обязательств по муниципальному контракту, что повлекло неправомерное использование субсидии, выделенной из федерального бюджета.

Так, судебные инстанции сочли доказанными Казначейством факты нарушения Управлением образования бюджетного законодательства в связи с исполнением муниципального контракта по эпизодам, связанным с необоснованным завышением итогов по разделам локальных смет и актов о приемке выполненных работ "Установка узла учета отопления" и "Электромонтажные работы" при пересчете стоимости материалов из базового в текущий уровень цен, что повлекло неправомерное расходование субсидии на сумму 3 158 076 руб.; с включением в локальные сметы и акты о приемке выполненных работ от 15.05.2013 N 1-30 дополнительно к расценкам "Установка водомерных узлов, поставляемых на место монтажа собранными в блоки, без обводной линии диаметром ввода: до 65 мм, диаметром водомера до 40 мм" (ФЕР 16-06-002-01) и "Установка водомерных узлов, поставляемых на место монтажа собранными в блоки, без обводной линии диаметром ввода: до 100 мм, диаметром водомера до 80 мм" (ФЕР 16-06-002-02) стоимости блоков монтажных, учтенных в комплексных федеральных единичных расценках, что повлекло удорожание стоимости выполненных работ и неправомерное расходование субсидии на сумму 1 273 810 руб.; с неправомерным применением коэффициента 1,224 к заработной плате рабочих при выполнении пусконаладочных работ автоматизированных систем управления I категории технической сложности, что повлекло увеличение стоимости работ и неправомерное расходование субсидии на сумму 258 564 руб.; с неправомерной оплатой за проектные работы по стоимости, определенной по Сборнику базовых цен на проектные работы для строительства в городе Москве МРР-3.2.06.06-06, что повлекло увеличение стоимости работ и неправомерное использование субсидии на сумму 3 350 000 руб.

В части указанных нарушений в ходе судебного разбирательства в двух инстанциях надзорным органом подтверждены выводы о неэффективном использовании Управлением образования средств федерального бюджета и доказано, что поставленные перед последним задачи по приобретению и монтажу приборов учета потребления энергетических ресурсов для бюджетных объектов города Великие Луки Псковской области могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств (на сумму завышенной стоимости оплаченных работ в размере 7 723 952 руб.); Управление образования (заказчик) не приняло мер по проверке обоснованности предъявленной АО "Теплоучет" (подрядчиком) стоимости проектных работ.

Надлежащих, допустимых, достоверных доказательств, опровергающих указанные выводы судов, в нарушение статьи 65 АПК РФ, ответчиком не представлено.

Вместе с тем с тем суды, приняв во внимание выводы, содержащиеся в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.03.2017 по делу N А52-4491/2015, не согласились предписанием Управления Росфиннадзора в части эпизода, связанного с необоснованным включением затрат на разработку мероприятий по регулировке теплопотребляющей системы здания и определение готовности к регулировке теплопотребляющей системы здания, применяемых при выполнении пусконаладочных работ на вводимых в эксплуатацию строящихся, расширяемых и реконструируемых системах централизованного теплоснабжения и завышением в этой связи стоимости работ на сумму 3 151 628 руб.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии правовых оснований для частичного удовлетворения требований о взыскании с Управления образования ущерба, причиненного Российской Федерации.

В рамках кассационного производства фактические обстоятельства дела и выводы судов об итогах проверочного мероприятия и допущенных ответчиком нарушениях бюджетного законодательства по существу не опровергаются.

Выражая несогласие с выводами судов о неправомерном (неэффективном) использовании субсидии, Управление образования указывает, что оплата предоставленных в рамках субсидии денежных средств осуществлялась им в связи с исполнением контрактных обязательств и не превысила установленный лимит бюджетных ассигнований и цену контракта. Суд округа не может признать данный довод состоятельным, поскольку само по себе исполнение контрактных обязательств в данном случае не освобождает Управление образования как получателя бюджетных средств от их эффективного использования (статья 34 БК РФ).

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, и не опровергают выводов судов. В целом несогласие Управления образования с судебной оценкой не сопряжено с неправильным применением судами приведенных положений бюджетного законодательства, норм материального и процессуального права.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 28.11.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2018 по делу N А52-3923/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления образования администрации города Великие Луки - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян А.Г. Кудин И.Г. Савицкая