Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 сентября 2018 г. N Ф07-9764/18 по делу N А44-4919/2016

11 сентября 2018 г.

Дело N А44-4919/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Нефедовой О.Ю., судей Власовой М.Г. и Дмитриева В.В.,

рассмотрев 05.09.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Новгородской области в лице Министерства финансов Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 25.01.2018 (судья Деменцова И.Н.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2018 (судьи Чередина Н.В., Зорина Ю.В., Шадрина А.Н.) по делу N А44-4919/2016,

установил:

Акционерное общество "Северо-Западная пригородная пассажирская компания", место нахождения: 197022, Санкт-Петербург, Инструментальная улица, дом 3, литера П, ОГРН 1067847492888, ИНН 7839330845 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к Новгородской области в лице Министерства финансов Новгородской области, место нахождения: 173005, Новгородская область, Великий Новгород, площадь Победы - Софийская, дом 1, офис 478, ОГРН 1025300788094, ИНН 5321028776 (далее - Министерство), о взыскании 182 396 000 руб. 06 коп. убытков, понесенных вследствие перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Новгородской области в 2013 году по экономически необоснованным тарифам.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены правительство Новгородской области, место нахождения: 173005, Великий Новгород, площадь Победы - Софийская, дом 1, ОГРН 1065321096070, ИНН 5321053652 (далее - Правительство), Департамент транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области (в настоящее время - Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области), место нахождения: 173005, Великий Новгород, площадь Победы - Софийская, дом 1, офис 167, ОГРН 1025300795915, ИНН 5321073088 (далее - Департамент транспорта), Комитет по тарифной политике Новгородской области, место нахождения: 173007, Великий Новгород, площадь Победы - Софийская, дом 1, кабинет 286, ОГРН 1055300905406, ИНН 5321101666 (далее - Комитет).

Решением суда первой инстанции от 25.01.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 11.05.2018, иск удовлетворен в части взыскания 166 619 544 руб. 88 коп. убытков, в остальной части иска отказано.

В кассационной жалобе Министерство просит отменить вынесенные судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Министерство считает ошибочным вывод судов о том, что Комитетом не были установлены для Общества экономически обоснованные тарифы.

По утверждению подателя жалобы, истец не подтвердил надлежащим образом, что им были приняты все достаточные и зависящие от него меры, а также представлены все необходимые документы для установления экономически обоснованного тарифа.

Не согласно Министерство и с выводом судов об отсутствии у Компании необходимости оспаривать постановления Комитета от 14.11.2012 N 65/5 "О тарифах на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Новгородской области" (далее - Постановление N 65/5) и от 04.07.2013 N 34/1 "О предельных тарифах на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Новгородской области" (далее - Постановление N 34/1).

Податель жалобы обращает внимание на то, что в абзаце втором пункта 11.2 договора от 23.01.2013 N 20 (далее - Договор) на оказание услуг транспортного обслуживания населения в 2013 году железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по заказу и тарифам, установленным Новгородской область, стороны предусмотрели механизм возмещения убытков (потерь в доходах). Доказательств фактически понесенных расходов истец не представил.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить в силе обжалуемые судебные акты, считая их обоснованными и законными.

В отзыве на кассационную жалобу Правительство поддерживает доводы, приведенные в жалобе.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, в 2013 году Общество осуществляло деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения на основании лицензии от 12.09.2011 серии ППБ N 7803352 со сроком действия до 12.09.2016.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 30.10.2009 N 387-т Общество включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, в раздел I "Железнодорожные перевозки" под регистрационным номером 78/1/2.

Согласно пункту 2 названного приказа в отношении Общества вводится государственное регулирование и контроль в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Комитет (заказчик) и Общество(исполнитель) 23.01.2013 заключили Договор.

Согласно пункту 1.2 Договора перевозки осуществляются по тарифам, установленным Постановлением N 65/5.

В пункте 1.3 Договора предусмотрено, что заказчик обеспечивает предоставление из бюджета Новгородской области в 2013 году субсидий на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров пригородным железнодорожным транспортом по регулируемым тарифам на территории области в пределах лимитов бюджетных обязательств, установленных в областном бюджете на текущий финансовый год, в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством Новгородской области.

Размер предоставляемой субсидии корректируется в соответствии с объемом фактически выполненной транспортной работы на основании предоставляемых исполнителем квартальных отчетов согласно приложению 2 к Договору и счетов на перечисление субсидий.

Согласно пункту 2.3 Договора заказчик обязался возместить исполнителю потери в доходах, возникающие в результате установления Новгородской областью тарифов для пассажиров, в размере 86 800 000 руб.

Расписание движения пригородных пассажирских поездов по территории Новгородской области на 2013 года согласованы сторонами в приложении 1 к Договору.

Согласно разделу 6 Договора исполнитель не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным, представляет заказчику отчет о выпадающих доходах по форме согласно приложению 2 к Договору и счет на перечисление субсидий. Заказчик в течение пяти рабочих дней с даты получения отчета и счета на перечисление субсидий принимает решение о перечислении денежных средств исполнителю.

Пунктом 6.4 Договора предусмотрено, что перечисление причитающейся исполнителю субсидии производится ежеквартально в размере фактических потерь исполнителя за соответствующий квартал, определенных на основании отчета и счета о перечислении субсидии.

В силу пункта 11.2 Договора потери в доходах определяются как разница между фактически полученными доходами и фактически понесенными расходами по территории Новгородской области, сформированными в соответствии с Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1), и подтвержденный Комитетом.

Договор заключен на срок с 01.01.2013 по 31.12.2013 (пункт 10).

Суды двух инстанций установили, что за 2013 год субсидия в сумме 86 800 000 руб. перечислена Обществу в полном объеме.

Согласно составленным Обществом отчетам понесенные им потери в доходах по итогам 2013 года при осуществлении пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении составили 182 396 000 руб.: 370 503 000 руб. (экономически обоснованные затраты) - 101 307 000 руб. (доходы от перевозки пассажиров) - 86 800 000 руб. (размер выплаченной субсидии).

Общество 05.05.2014 направило в адрес Департамента транспорта, Комитета финансов Новгородской области, Правительства претензию N 1135 с предложением в срок до 01.06.2014 возместить 182 396 000 руб. убытков, возникших в 2013 году вследствие применения установленного в порядке государственного регулирования тарифа на территории Новгородской области.

В связи с неурегулированием спора в досудебном порядке Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Суды двух инстанций частично удовлетворили иск.

Суд округа, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Согласно пункту 3 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 55 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены на установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" установлен Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. В названный Перечень включены перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Закона N 17-ФЗ в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля.

Согласно пунктам 1, 3, 4, 6 означенного Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 N 643 утверждено Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение N 643), во исполнение которого Федеральной службой по тарифам разработана Методика N 235-т/1.

Основным методом государственного регулирования тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 13 Положения N 643).

Таким образом, Положение N 643 допускает отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного. В таком случае на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом.

Постановлением администрации Новгородской области от 25.03.2008 N 85 утвержден Порядок предоставления субсидий организациям на возмещение недополученных доходов от перевозки пассажиров пригородным железнодорожным транспортом по регулируемым тарифам на территории области (далее - Порядок N 85).

В соответствии с пунктом 2 Порядка N 85 Департамент транспорта как главный распорядитель средств областного бюджета осуществлял предоставление субсидий в пределах лимитов бюджетных обязательств, установленных в областном бюджете на текущий финансовый год.

Законом Новгородской области от 17.12.2012 N 193-ОЗ "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" была предусмотрена субсидия на возмещение недополученных доходов, возникающих от перевозки пассажиров пригородным железнодорожным транспортом по регулируемым тарифам на территории области в размере 86 800 000 руб.

В соответствии с пунктом 4 Порядка N 85 субсидия предоставляется организации при условии наличия заключенного между организацией и департаментом транспорта договора на оказание услуг транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении; заключения соглашения о предоставлении субсидии между Департаментом транспорта и организацией, обязательным условием которого является согласие организации на осуществление Департаментом транспорта как главным распорядителем бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения организацией условий, целей и порядка ее предоставления.

Согласно пункту 6 Порядка N 85 перечисление субсидии организации производится Департаментом транспорта на основании отчета о показателях перевозки пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения по регулируемым тарифам на территории области, представляемого организацией в Департамент транспорта ежеквартально до 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, а за четвертый квартал года - до 20-го числа последнего месяца четвертого квартала по форме согласно приложению к Порядку N 85.

В приложении к Порядку N 85 приводится формула для расчета недополученных доходов.

Постановлением N 65/5 установлены тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые Обществом, в размере 38 руб. за первые 20 км вне зависимости от дальности поездки и 1 руб. 90 коп. за каждый последующий километр после 20-го, а также экономически обоснованные затраты, учитываемые при формировании цен (тарифов), в размере 125 230 000 руб. Постановление N 65/5 вступило в силу с 27.11.2012 и действовало до 01.08.2013.

Общество 11.03.2013 обратилось в Комитет с предложением об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Новгородской области на 2013 год в размере 7 руб. 50 коп. за 1 пассажирокилометр. Рассмотрение данного предложения проводилось Комитетом в период с 27.03.2013 по 03.07.2013.

Суды установили, что при разрешении вопроса об установлении тарифа на 2013 год Комитетом был проведен анализ структуры фактических затрат Общества за 2012 год, планируемых затрат на 2013 год, расчетных и иных обосновывающих материалов и на основании пункта 15 Положения N 643 планируемые Обществом экономически обоснованные затраты, относимые на Новгородскую область на 2013 год, признаны необоснованными.

На основании пункта 9 Положения N 643 и Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 года, Комитет проиндексировал действующий тариф в 1,2 раза, что составило 2 руб. 28 коп. за 1 км.

Постановлением N 34/1 установлен предельный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые Обществом, в размере 45 руб. 60 коп. за первые 20 км вне зависимости от дальности поездки и 2 руб. 28 коп. за каждый последующий километр после 20-го. Постановление N 34/1 вступило в силу с 01.08.2013 и действовало до 20.04.2014.

Общество обжаловало указанное тарифное решение в Федеральную службу по тарифам (ФСТ России).

Приказом ФСТ России от 28.01.2014 N 80-Д удовлетворены требования Общества; Комитету предписано в срок до 01.04.2014 произвести расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги Общества в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в Новгородской области на 2013 год, в соответствии с действующими законодательными и нормативными правовыми актами Российской Федерации в области регулирования тарифов в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Впоследствии Комитет в заключении от 25.03.2014, направленном Обществу, указал, что сумма экономически обоснованных затрат, относимая на Новгородскую область на 2013 год, рассчитанная с учетом Методики N 235-т/1, составляет 197 143 000 руб. Данное заключение никак не повлияло на размер тарифа, установленного для Общества на 2013 год, Новгородская область не увеличила размер субсидии за 2013 год, данные расходы не были включены в состав расходов при последующем тарифном регулировании.

Как следует из материалов дела, определением суда первой инстанции по ходатайству Общества была назначена судебно-финансовая экономическая экспертиза, проведение которой поручено экспертам автономной некоммерческой организации "Союзэкспертиза" Попову А.В. и Затеваловой О.В.

Согласно заключению экспертов от 25.08.2017 N 026-21-00057/1 величина убытков, полученных Обществом в 2013 году, составила 166 619 544 руб.

88 коп.; сумма доходов (с учетом субсидий из бюджета) - 187 320 094 руб. 50 коп.; экономически обоснованные расходы в связи с осуществлением в 2013 году деятельности по перевозке пассажиров железнодорожным пригородным транспортом на территории Новгородской области по маршрутам, указанным в приложении 1 к Договору, - 353 939 639 руб. 38 коп.

На основании указанного заключения суды удовлетворили иск в сумме 166 619 544 руб. 88 коп.

В соответствии со статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 65 АПК РФ по настоящему делу истец должен доказать наступление вреда (убытков), их размер, противоправность действий (бездействия) государственного органа (должностного лица) и юридически значимую причинно-следственную связь между этими фактами. Кроме того, такое лицо доказывает, что принимало все зависящие от него меры для предотвращения (уменьшения) убытков (статья 1083 ГК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета (пункт 5 статьи 790 ГК РФ).

Возмещение убытков - это мера гражданско-правовой ответственности, поэтому ее применение возможно лишь при наличии условий, предусмотренных законом. Такими основаниями являются: наступление вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинная связь между наступлением вреда и противоправным поведением причинителя вреда, вина причинителя вреда.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", применение такой меры гражданско-правовой ответственности, как возмещение убытков (вреда), возможно при доказанности совокупности условий: противоправности действий причинителя убытков, причинной связи между противоправными действиями и возникшими убытками, наличия и размера понесенных убытков. Согласно статье 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Таким образом, по смыслу положений статей 15, 16, 1069 Кодекса требование о возмещении ущерба от незаконных действий может быть удовлетворено только в случае, когда доказаны одновременно факт причинения вреда, его размер, незаконность действий государственного органа, причинная связь между незаконными действиями (бездействием) и наступившим вредом.

В данном случае истец не доказал совокупность условий, необходимых для привлечения ответчика к гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков.

Фактически Общество просит взыскать с публично-правового образования убытки, понесенные при осуществлении хозяйственной деятельности в 2013 году. Размер убытков определен Обществом как разница между суммой фактических расходов, связанных с организацией транспортного обслуживания, и суммой доходов, рассчитанной исходя из экономически обоснованного тарифа.

Публично-правовым образованием были приняты необходимые меры, направленные на компенсацию потерь заявителя, путем заключения Договора и выплаты Обществу 86 800 000 руб.

Потери в доходах, возникшие в результате применения тарифа, установленного в порядке государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров, с учетом их правовой природы, не могут расцениваться как убытки.

С учетом изложенного у судов отсутствовали основания для удовлетворения иска о взыскании с публично-правового образования в пользу Общества 166 619 544 руб. 88 коп. убытков.

Согласно статье 286 АПК РФ кассационный суд при рассмотрении дела проверяет законность принятых судебных актов, устанавливая правильность применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам.

Поскольку суды неправильно применили нормы материального права, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с принятием нового решения - об отказе в иске.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 25.01.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2018 по делу N А44-4919/2016 отменить.

В иске отказать.

Председательствующий

О.Ю. Нефедова

Судьи

О.Ю. Нефедова М.Г. Власова В.В. Дмитриев