Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 октября 2018 г. N Ф07-9902/18 по делу N А56-104040/2017

03 октября 2018 г.

Дело N А56-104040/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от акционерного общества "Северсталь-СМЦ-Всеволожск" Фокичева С.С. (доверенность от 21.11.2017 N ДОВ/0100-17-000056), от Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству Алексеевой Р.М. (доверенность от 01.08.2018 N 196),

рассмотрев 01.10.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2018 по делу N А56-104040/2017 (судьи Юрков И.В., Лопато И.Б., Сомова Е.А.),

установил:

Акционерное общество "Северсталь-СМЦ-Всеволожск" (место нахождения: 188643, Ленинградская обл., г. Всеволожск, территория производственная зона г. Всеволожска, Автомобильная ул., 18, ОГРН 1104703001545, ИНН 4703116239; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании предписания Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству (место нахождения: 199155, Санкт-Петербург, ул. Одоевского, 24, корп. 2, лит. А, ОГРН 1077847413357, ИНН 7841362227; далее - управление) от 26.10.2017 N 039448-у.

Решением суда от 26.01.2018 (судья Синицына Е.В.) обществу отказано в удовлетворении заявления.

Постановлением апелляционной инстанции от 11.05.2018 решение от 26.01.2018 отменено, оспариваемое предписание управления признано недействительным.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции как законное и обоснованное. Управление полагает, что выводы суда апелляционной инстанции по существу спора основаны на сугубо формальной оценке статьи 43.3 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ), не отвечают правовому смыслу и целям соответствующего правового регулирования, сделаны без учета пункта 7 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2013 N 380 (далее - Положение N 380, Положение). В связи с этим управление настаивает на исполнимости и определенности предписания ввиду специфики распределения полномочий между территориальными управлениями Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовства) и профильными организациями.

В отзыве на жалобу общество просит оставить ее без удовлетворения.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы жалобы, а представитель общества отклонил их.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании приказа от 30.08.2017 N 369 управлением в отношении заявителя проведена плановая выездная проверка соблюдения требований законодательства в области рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

В рамках проверки управление выявило допущенные обществом нарушения, выразившиеся в превышении предельно допустимых концентраций (далее - ПДК) вредных веществ в сточных водах, сбрасываемых в ручей "без названия".

По результатам проверки управлением составлен акт от 26.10.2017 N 369/2017; обществу выдано предписание от 26.10.2017 N 039448-у.

В соответствии с этим предписанием общество обязано обеспечить проведение комплекса мероприятий, результатом которых станет возмещение вреда, причиненного водным биологическим ресурсам и среде их обитания в результате ее загрязнения при отведении сточных вод общества в поверхностный водный объект рыбохозяйственного значения - ручей без названия через выпуски N 1 и 2 в 2016 году и I, II, III кварталах 2017 года по адресу: Ленинградская область, г. Всеволожск, Автомобильная ул., 18.

Предписание управления обосновано по праву требованиями статьи 77 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

Общество не согласилось с предписанием и обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и указал на наличие в рассматриваемом случае у управления правовых и фактических оснований для выдачи оспариваемого предписания, которым обществу фактически предложено исполнить предусмотренную законом обязанность по проведению компенсационных мероприятий, устранить последствия негативного воздействия на состояние водных биоресурсов и среды их обитания. При этом судом проанализированы требования Законов N 7-ФЗ и 166-ФЗ, а равно пункт 7 Положения N 380.

Апелляционный суд повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда первой инстанции по существу спора, признав, что выданное управлением предписание не отвечает критериям законности, обоснованности и исполнимости, нарушает права и законные интересы общества в экономической сфере.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суд апелляционной инстанции правомерно исходил из следующего.

Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством (пункт 1 статьи 77 Закона N 7-ФЗ).

Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Закона N 7-ФЗ).

Как указано в пункте 1 статьи 78 Закона N 7-ФЗ, компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Права должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, закреплены в статье 43.3 Закона N 166-ФЗ.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 43.3 Закона N 166-ФЗ должностные лица федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений и проведении мероприятий по обеспечению предотвращения причинения вреда водным биоресурсам и среде их обитания.

Таким образом, как верно отмечено апелляционным судом, среди перечисленных в статье 43.3 Закона N 166-ФЗ предписаний не поименованы предписания о проведении мероприятий по возмещению вреда, причиненного водным биологическим ресурсам.

Указанное в оспариваемом предписании требование не относится к предписаниям о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений или проведении мероприятий по обеспечению предотвращения причинения вреда водным биоресурсам и среде их обитания.

Вместе с тем предписание как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдано произвольно, поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность.

Обязательным условием выдачи предписания, является установленный в ходе проверки факт нарушения со стороны проверяемого лица. При этом выданное предписание об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Формулировка, содержащаяся в оспариваемом предписании, позволяет сделать вывод о необходимости возмещения обществом вреда, причиненного водным биологическим ресурсам, что недопустимо в рамках рассматриваемого спора в силу регулирования таких отношений (в области возмещения вреда) нормами гражданского законодательства.

Ввиду приведенного выше пункта 1 статьи 78 Закона N 7-ФЗ компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Управление не ограничено в выборе законного способа урегулирования взаимоотношений с обществом и вправе использовать как претензионный порядок, так и обратиться в суд с гражданско-правовым требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде с доказательствами, подтверждающими как наличие вреда, так и его размер.

Как указано в оспариваемом предписании, сброс недостаточно очищенных сточных вод в поверхностный водный объект рыбохозяйственного значения (ручей без названия) с превышением утвержденных нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ для водных объектов рыбохозяйственного значения влечет негативное изменение гидрохимического состава воды в водном объекте, приводит к загрязнению среды обитания водных биологических ресурсов, ухудшению условий размножения, нагула, отдыха и путей миграции водных биологических ресурсов.

В связи с выявленными нарушениями обществу предписано обеспечить проведение комплекса мероприятий, результатом которых станет возмещение вреда, причиненного водным биологическим ресурсам и среде их обитания.

Ввиду пункта 3 части 1 статьи 43.3 Закона N 166-ФЗ апелляционный суд обоснованно отклонил доводы управления о том, что в силу оспариваемого предписания обществу надлежало осуществить комплекс мероприятий, направленных не на возмещение, а на предотвращение вреда.

Интерпретация управлением сути оспариваемого предписания является ошибочной, не отвечающей положениям статей 77 и 78 Закона N 7-ФЗ.

Адресат законного предписания государственного органа должен четко понимать, какие от него требуются действия, в каком объеме и какого содержания (притом что предотвращение и возмещение вреда не являются тождественными правовыми категориями).

В рассматриваемой ситуации публично-правовое предписание возместить вред не только не соотносится с пунктом 3 части 1 статьи 43.3 Закона N 166-ФЗ; оно предполагает комплекс мероприятий восстановительного характера, но при этом не фиксирует определенного размера ущерба и состояния окружающей среды на основе должного методологического анализа.

Требовать от общества внесения соответствующей определенности в рамках публичных правоотношений безосновательно.

Надлежит признать, что ссылка управления на пункт 7 Положения N 380 основана на ошибочном его истолковании.

Меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления определяются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 50 Закона N 166-ФЗ).

Соответствующий порядок закреплен в Положении N 380.

Согласно пункту 2 Положения N 380 мерами по сохранению биоресурсов и среды их обитания являются:

а) отображение в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий границ зон с особыми условиями использования территорий (водоохранных и рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон) с указанием ограничений их использования;

б) оценка воздействия планируемой деятельности на биоресурсы и среду их обитания;

в) производственный экологический контроль за влиянием осуществляемой деятельности на состояние биоресурсов и среды их обитания;

г) предупреждение и устранение загрязнений водных объектов рыбохозяйственного значения, соблюдение нормативов качества воды и требований к водному режиму таких водных объектов;

д) установка эффективных рыбозащитных сооружений в целях предотвращения попадания биоресурсов в водозаборные сооружения и оборудование гидротехнических сооружений рыбопропускными сооружениями в случае, если планируемая деятельность связана с забором воды из водного объекта рыбохозяйственного значения и (или) строительством и эксплуатацией гидротехнических сооружений;

е) выполнение условий и ограничений планируемой деятельности, необходимых для предупреждения или уменьшения негативного воздействия на биоресурсы и среду их обитания (условий забора воды и отведения сточных вод, выполнения работ в водоохранных, рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зонах, а также ограничений по срокам и способам производства работ на акватории и других условий), исходя из биологических особенностей биоресурсов (сроков и мест их зимовки, нереста и размножения, нагула и массовых миграций);

ж) определение последствий негативного воздействия планируемой деятельности на состояние биоресурсов и среды их обитания и разработка мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания, направленных на восстановление их нарушенного состояния, по методике, утверждаемой Федеральным агентством по рыболовству, в случае невозможности предотвращения негативного воздействия;

з) проведение мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания посредством искусственного воспроизводства, акклиматизации биоресурсов или рыбохозяйственной мелиорации водных объектов, в том числе создания новых, расширения или модернизации существующих производственных мощностей, обеспечивающих выполнение таких мероприятий.

Как указано в пункте 7 Положения N 380, мероприятия по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания, предусмотренные подпунктом "з" пункта 2 Положения (включая содержание и эксплуатацию указанных в этом подпункте производственных мощностей), осуществляются юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в полном объеме до прекращения такого воздействия на биоресурсы и среду их обитания за счет собственных средств самостоятельно или с привлечением на договорной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих искусственное воспроизводство, акклиматизацию биоресурсов и рыбохозяйственную мелиорацию водных объектов. Мероприятия по устранению последствий негативного воздействия планируемой деятельности на состояние биоресурсов и среды их обитания посредством искусственного воспроизводства биоресурсов осуществляются в порядке, устанавливаемом в соответствии с частью 7 статьи 45 Закона N 166-ФЗ. Мероприятия по устранению последствий негативного воздействия планируемой деятельности на состояние биоресурсов и среды их обитания посредством акклиматизации биоресурсов осуществляются в соответствии с частью 2 статьи 46 Закона N 166-ФЗ. Мероприятия по устранению последствий негативного воздействия планируемой деятельности на состояние биоресурсов и среды их обитания посредством рыбохозяйственной мелиорации водных объектов осуществляются в порядке, устанавливаемом в соответствии с частью 2 статьи 44 Закона N 166-ФЗ.

Системная оценка приведенных нормативных положений обязывает к выводу: при последовательной реализации мер по сохранению биоресурсов и среды их обитания необходимо до проведения мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания (подпункт "з" пункта 2 Положения) определиться с последствиями негативного воздействия планируемой деятельности и разработать мероприятия по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания, направленных на восстановление их нарушенного состояния, по методике, утверждаемой Федеральным агентством по рыболовству, в случае невозможности предотвращения негативного воздействия (подпункт "ж" пункта 2 Положения).

Иными словами, прежде чем устранять соответствующие негативные последствия необходимо четко понимать, каковы они. Следует однозначно уяснить, каковы их параметры (масштабы), каков оптимальный вариант их минимизации.

Ответить на такие вопросы возможно посредством привлечения специалистов, в том числе для создания значимой методики, упомянутой выше.

В связи с этим, как справедливо отмечает управление в кассационной жалобе, определение конкретных мероприятий по устранению допущенных нарушений возможно только при наличии научно-исследовательских данных о состоянии водного объекта и водных биологических ресурсов, обитающих в нем на определенный момент времени.

При этом управление указывает, что оно не располагает соответствующей информацией; заключение о возможных видах компенсационных мероприятий выдается научно-исследовательскими организациями, в которые (по смыслу предписания) и должен обратиться заявитель, после чего непосредственно приступать к реализации согласованных мер (что и явилось бы исполнением предписания).

Однако управление (помимо пункта 7 Положения N 380) не уточняет правовую основу такому поведению общества, не указывает, каким образом (без четкой правовой методологической основы) та или иная научно-исследовательская организация сможет способствовать исполнению предписания управления, почему результаты ее деятельности будут иметь правовое значение. Более того, оно не указывает, по каким причинам до настоящего времени указанная в подпункте "ж" пункта 2 Положения N 380 методика не утверждена и (или) не реализуется управлением на практике.

Следовательно, предложенный управлением вариант исполнения предписания лишний раз подчеркивает его неопределенность и неисполнимость, свидетельствует о вероятном возникновении по факту исполнения такого предписания целого комплекса спорных правоотношений.

Оспариваемое предписание не отвечает контрольным полномочиям управления, а равно критериям исполнимости и правовой определенности; поэтому оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выводы суда апелляционной инстанции являются законными и обоснованными.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2018 по делу N А56-104040/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян