Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 октября 2018 г. N Ф07-11009/18 по делу N А21-9106/2017

18 октября 2018 г.

Дело N А21-9106/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

при участии от федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Калининградской области" Рогочего В.М. (доверенность от 04.05.2018 N 15), от общества с ограниченной ответственностью "БравоБВР" Гордиевской К.В. (доверенность от 06.06.2018), от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калининградской области Бабуры Е.Н. (руководитель, паспорт), Васильевой И.В. (доверенность от 09.01.2018 N 18/86-11-7),

рассмотрев 15.10.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Калининградской области" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2018 по делу N А21-9106/2017 (судьи Семенова А.Б., Лопато И.Б., Толкунов В.М.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "БравоБВР" (место нахождения: 236001, Калининград, Ялтинская ул., 20, ОГРН 1043900832854, ИНН 3905060308; далее - общество, ООО "БравоБВР") обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением (с учетом принятого судом уточнения в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ), в котором просит суд:

1) признать незаконным бездействие федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Калининградской области" (место нахождения: 236035, Калининград, ул. Фрунзе, 50, ОГРН 1053902819717, ИНН 3906134513; далее - учреждение, ФБУЗ), выразившееся в невыполнении нормативных требований пунктов 6, 8, 9 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224, при проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы по договору от 29.10.2013 N 1453; в невыдаче экспертного заключения по проекту санитарно-защитной зоны промышленной площадки ООО "БравоБВР" и невыполнении обязательств по договору от 29.10.2013 N 1453; в приостановлении санитарно-эпидемиологической экспертизы по договору от 29.10.2013 N 1453 и непредставлении ООО "БравоБВР" информации об этом существенном факте;

2) признать незаконным бездействие Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калининградской области (место нахождения: 236040, Калининград, ул. Подполковника Иванникова, 5, ОГРН 1053902817792, ИНН 3906134200; далее - управление, Роспотребнадзор), выразившееся в неосуществлении надлежащей организации работы, координации и контроля за деятельностью ФБУЗ по вопросу предоставления услуг по проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы и выдаче экспертного заключения ООО "БравоБВР" согласно договору от 29.10.2013 N 1453;

3) признать незаконными действия Роспотребнадзора, выразившиеся во включении в текст письма от 06.07.2017 N 08/239-02-7 недостоверной информации о том, что загрязнение атмосферного воздуха в поселке Прибрежный 29.06.2017 связано с производственной деятельностью ООО "БравоБВР".

Суд привлек к участию в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калининградской области "Психиатрическая больница N 2" (место нахождения: 236020, Калининград, п. Прибрежный, Заводская ул., 13, ОГРН 1023901863842, ИНН 3908008994; далее - больница).

Решением суда от 12.02.2018 (судья Сычевская С.Н.) обществу отказано в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Постановлением апелляционной инстанции от 13.06.2018 решение от 12.02.2018 отменено в части отказа в удовлетворении требования общества о признании незаконным бездействия ФБУЗ, выразившегося в невыдаче экспертного заключения по проекту санитарно-защитной зоны промышленной площадки ООО "БравоБВР". В указанной части заявленные требования общества удовлетворены, суд признал оспариваемое бездействие ФБУЗ незаконным и обязал учреждение в порядке статьи 201 АПК РФ восстановить нарушенные права ООО "БравоБВР" в установленном законодательством порядке. В остальной части решение суда от 12.02.2018 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе и дополнении к ней ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на обстоятельства дела, незаконность и необоснованность выводов апелляционной инстанции, неверное толкование ею норм права. По мнению ФБУЗ, суд апелляционной инстанции исследовал лишь доводы общества, не дал оценку доказательствам, представленным другими участниками спора, создал "заведомо негативный образ учреждения".

Как полагает учреждение, апелляционный суд, не будучи компетентным органом (экспертной аккредитованной организацией), в нарушение требований Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" и Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) постановил, что ООО "БравоБВР" соответствует санитарным правилам и ему необходимо установить индивидуальную санитарно-защитную зону для промышленной площадки, выдать санитарно-эпидемиологическое заключение.

В отзывах на жалобу общество просит оставить ее без удовлетворения, а Роспотебнадзор и больница - удовлетворить жалобу.

Представители больницы, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители ФБУЗ и Роспотребнадзора поддержали доводы жалобы, а представитель общества отклонил их, просил оставить постановление апелляционной инстанции без изменения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, ООО "БравоБВР" с 2006 года осуществляет на промплощадке N 2 по адресу: Заводская ул., 11, п. Прибрежный, Калининград, вторичную переработку цветных металлов (латунь, алюминий, медь) в количестве более 3000 тонн в год.

Приказом управления от 29.08.2014 N 98-н для общества утверждены нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в период с 2014 по 2017 годы; Министерство развития и инфраструктуры Калининградской области приказом от 24.10.2014 N 404 выдало обществу разрешение на выброс вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух N 123.

На основании заявления общества на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы проектной документации и выдачу экспертного заключения от 28.10.2013 (вх. N 07/3793-3) между обществом и ФБУЗ заключен договор на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы проектной документации от 29.10.2013 N 1453 (том дела II; листы 83 - 84).

Согласно этому договору общество (заказчик) поручает ФБУЗ (исполнитель) проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы проектной документации и выдачу экспертного заключения на проект установления расчетного (предварительного) размера санитарно-защитной зоны (СЗЗ) для промплощадки N 2, принадлежащей обществу.

В соответствии с пунктом 2.1.1 договора исполнитель обязан осуществить указанные действия в течение двух месяцев с даты поступления заявления.

Письмом от 16.12.2013 (исх. N 300) общество обратилось в учреждение с просьбой продлить сроки рассмотрения указанного проекта для внесения дополнительных сведений в проект; 19.12.2013 общество письмом N 113 попросило учреждение отозвать проект для внесения в него дополнительных сведений (проект был возвращен заказчику) (том дела II; листы 87 - 88).

После внесения в проект дополнительных сведений общество письмом от 21.07.2014 (исх. N 190) направило на рассмотрение проект расчетного (предварительного) размера санитарно-защитной зоны для промплощадки N 2; ФБУЗ письмом от 27.08.2014 (исх. N 05/2781-040-4) возвратило обществу проектные материалы и информировало общество о несоответствии проекта санитарным нормам и правилам (том дела II; листы 89 - 90).

На основании распоряжения Роспотребнадзора от 27.03.2017 N 410 в отношении общества проведена внеплановая документарная проверка, в ходе которой выявлены нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В целях устранения нарушений санитарного законодательства управление выдало обществу предписание от 21.04.2017 N 289 об устранении нарушений санитарного законодательства. Согласно акту проверки от 04.07.2017 N 745 названное предписание не исполнено.

Кроме того, 29.06.2017 в управление от администрации больницы поступила информация о раздражающих запахах, предположительно связанных с производственной деятельностью общества.

По данному факту сотрудниками управления совместно с ФБУЗ организован отбор проб воздуха в двух точках; по результатам проведенных лабораторных испытаний установлены превышения гигиенических нормативов по содержанию максимально разовых концентраций в атмосферном воздухе.

Управление письмом от 06.07.2017 (исх. N 08/239-02-7) проинформировало Калининградскую межрайонную природоохранную прокуратуру о нарушении обществом требований санитарного законодательства в осуществляемой деятельности, указав на то, что ООО "БравоБВР" обязано было в период реконструкции разработать проект обоснования расчетной СЗЗ и установить решением главного государственного санитарного врача окончательную СЗЗ для последующего внесения сведений о СЗЗ в государственный кадастр недвижимости.

Общество не согласилось с бездействием, выразившимся в невыдаче экспертного заключения по проекту санитарно-защитной зоны промышленной площадки, а также с действиями, выразившимися во включении в письмо от 06.07.2017 недостоверной информации (о том, что загрязнение атмосферного воздуха в п. Прибрежный 29.06.2017 связано с производственной деятельностью общества), и обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанций исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и счел, в частности, что срок исковой давности по договору от 29.10.2013 N 1453, для защиты прав по иску составляет три года и истек 28.12.2016. Суд также обратил внимание, что условие о приостановлении экспертизы договором не предусмотрено; срок действия договора сторонами не продлевался; проектная документация возвращена общество по его заявлению. В связи с этим судом отмечено, что ни ФБУЗ, ни Роспотребнадзором какого-либо незаконного бездействия (действий), нарушающего (нарушающих) права общества не допущено.

Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда первой инстанции (частично), констатировав незаконное бездействие ФБУЗ, выразившееся в невыдаче обществу экспертного заключения по проекту санитарно-защитной зоны промышленной площадки.

Апелляционная инстанция сочла ошибочным (не отвечающим материалам дела) вывод суда первой инстанции об истечении 28.12.2016 трехлетнего срока исковой давности по договору от 29.10.2013. При этом апелляционный суд отметил, что с момента, когда обществу стало известно о нарушении своих прав и законных интересов, связанных со спорной информацией, отраженной в письме от 06.07.2017, прошел трехмесячный срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ; у общества существовали иные возможности защиты и восстановления своих нарушенных прав и законных интересов; признание незаконными действий управления по включению в письмо от 06.07.2017 недостоверной информации не приведет к восстановлению нарушенных прав заявителя.

Вместе с тем, изучив материалы дела, исследовав и оценив условия договора от 29.10.2013 N 1453, их фактическую реализацию обществом и учреждением, нормативную основу спорных правоотношений, суд апелляционной инстанции указал на длительное неисполнение ФБУЗ принятых на себя обязательств по договору от 29.10.2013, незаконно препятствующее обществу осуществлять предпринимательскую и иную экономическую деятельность, нарушающее его права и законные интересы.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы апелляционного суда по существу спора соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают нормам материального и процессуального права, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статья 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суд апелляционной инстанции правомерно исходил из правового значения санитарно-эпидемиологической экспертизы как юридического факта, определяющего соответствие (несоответствие) требованиям Закона N 52-ФЗ документов, зданий, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и других объектов, используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями для осуществления своей деятельности, и результатов указанной деятельности, а равно из правового значения порядка ее организации, проведения и оформления ее результатов (подпункт 3 пункта 1, пункт 3 статьи 42 Закона N 52-ФЗ).

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок" утверждены Порядок организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок (приложение N 1 к упомянутому приказу; далее - Порядок N 1) и Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений (приложение N 2 к приказу).

Оценив требования пунктов 2, 8, 9, 14 Порядка N 1, апелляционный суд обоснованно счел, что в рассматриваемой ситуации санитарно-эпидемиологические экспертизы, результаты которых оформляются в виде экспертного заключения, в Калининградской области проводятся ФБУЗ, осуществляющим свою деятельность на основании устава как организация, наделенная публичными полномочиями; в целях установления индивидуальной санитарно-защитной зоны общество в установленном порядке обратилось в учреждение с заявлением.

Следствием такого обращения стал договор от 29.10.2013 N 1453, целью которого является организация и проведение срочной (в течение двух месяцев) санитарно-эпидемиологической экспертизы проектной документации и выдача экспертного заключения на проект установления расчетного (предварительного) размера санитарно-защитной зоны (СЗЗ) для промышленной площадки N 2 общества (после поступления денежных средств на расчетный счет ФБУЗ; (пункты 2.1.1 и 2.1.2 договора).

Согласно пункту 7.1 договора он действует до полного исполнения обязательств сторонами; пунктом 2.2.4 договора предусмотрено, что общество обязано не позднее 5 (пяти) рабочих дней после оказания услуг подписать акт об оказании услуг либо направить в адрес ФБУЗ мотивированный отказ от его подписания; в случае непредставления обществом подписанного в установленном порядке и сроки акта об оказании услуг либо мотивированного отказа от их приемки, услуги считаются принятыми заказчиком в полном объеме и оказанными надлежащим образом; согласно пункту 5.2 договора сторона, которая не исполняет своего обязательства, должна письменно известить другую сторону о препятствии и его влиянии на исполнение обязательств по договору; согласно пункту 7.2 договора услуги считаются оказанными после подписания акта об оказании услуг и выдачи счета-фактуры.

Таким образом, полное выполнение учреждением обязательств по договору от 29.10.2013 означает не только выдачу экспертного заключения о соответствии либо о несоответствии проектной документации требованиям санитарного законодательства, но и направление обществу акта об оказании услуг, подписание этого акта и выдачу счета-фактуры.

Исполнение обществом своих обязательств, предусмотренных пунктами 2.2.1 и 3.2 договора, подтверждается платежным поручением от 14.11.2013 N 4571, приложенным обществом к заявлению от 21.07.2014 (исх. N 190).

Возникновение и исполнение соответствующих договорных отношений детально проанализировано апелляционной инстанцией, в соответствии с материалами дела, включая уточнение (изменение) конкретных дат завершения экспертизы и выдачи экспертного заключения, соответствующие резолюции главного врача ФБУЗ, протоколы исследований, что позволило апелляционной инстанции обоснованно признать, что до декабря 2014 года стороны договора продолжали реализацию его условий.

При этом апелляционный суд удостоверился в том, что досрочное расторжение договора по соглашению сторон (в порядке пункта 7.3 договора, в связи с поступлением письма общества от 19.12.2013 N 113 либо по другим основаниям) сторонами не инициировалось, такое соглашение не подписывалось; фактически имеет место длительное неисполнение ФБУЗ принятых на себя обязательств по договору от 29.10.2013 (по состоянию на 24.10.2017), что подтверждается апелляционным определением Калининградского областного суда от 24.10.2017 по делу N 33-5180/2017.

Также апелляционная инстанция учла, что о приостановлении учреждением экспертизы по договору от 29.10.2013 обществу стало известно только после ознакомления с письмом учреждения от 13.02.2015, направленным в адрес управления; иные доказательства уведомления общества о приостановлении производства по экспертизе в материалы дела не представлены.

Из письма учреждения от 13.02.2015 N 03/257-14-5 в адрес управления следует, что согласно протоколам исследований от 19.11.2014 и 16.12.2014 при работающем и при неработающем технологическом оборудовании цеха общества уровень шума практически не изменился, что свидетельствует о наличии на территории промышленного узла других источников шума, влияющих на акустическое загрязнение атмосферы.

Из письма ФБУЗ от 13.02.2015 N 05/258-14-5, адресованного обществу, следует, что задержка учреждением выдачи экспертного заключения не связана с установлением в процессе экспертизы несоответствия проектной документации общества нормативам по допустимому уровню химического или акустического загрязнения атмосферы, а связана только с информацией, содержащейся в протоколах от 19.11.2014 и 16.12.2014 (притом что руководитель ФБУЗ, признавая задержку с ответом на запрос общества от 23.12.2014 о выдаче экспертного заключения, не сообщает обществу о факте приостановлении экспертизы по договору от 29.10.2013).

Согласно письмам от 13.02.2015 учреждение информирует управление о приостановлении им экспертизы по договору от 29.10.2013 именно в связи со сведениями, содержащимися в протоколе от 16.12.2014, и их сравнением со сведениями, содержащимися в протоколе от 19.11.2014; в период с 17.12.2014 (следующий день после оформления протокола от 16.12.2014) по 13.02.2015 учреждение в одностороннем порядке приняло решение о приостановлении экспертизы по договору от 29.10.2013 и фактически приостановило ее проведение в связи с наличием иных источников химического и акустического загрязнения, не связанных с производственной деятельностью общества, о чем уведомило только управление.

Однако ни в силу норм права, ни по условиям договора от 29.10.2013 возможность приостановления санитарно-эпидемиологической экспертизы не предусмотрена; следовательно, невыдача учреждением оформленного экспертного заключения связана с бездействием в виде приостановления экспертизы и односторонним прекращением выполнения учреждением обязательств по договору без законных на то оснований.

Эти выводы апелляционного суда в полной мере отвечают фактической стороне дела и основаны на упомянутых выше нормативных положениях и источниках права.

При означенных обстоятельствах апелляционный суд правильно признал, что отсутствие до настоящего времени индивидуальной санитарно-защитной зоны для промышленной площадки N 2 общества является прямым следствием бездействия ФБУЗ, выразившегося в невыдаче обществу оформленного экспертного заключения, что повлекло невыдачу управлением соответствующего санитарно-эпидемиологического заключения и отсутствие сведений о СЗЗ общества в реестре. Следовательно, требование общества о признании незаконным бездействия ФБУЗ, выразившегося в невыдаче обществу экспертного заключения для промышленной площадки N 2 общества, являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Оценив предмет и основание заявленных требований в целом, апелляционный суд указал, что общество оспаривает по сути одно составное бездействие ФБУЗ; оснований для признания незаконным бездействия управления, выразившегося в неосуществлении надлежащей организации, координации и контроля за деятельностью ФБУЗ, не имеется, равно как не имеется оснований и для признания незаконными действий управления, выразившихся во включении в письмо от 06.07.2017 N 08/239-02-7, адресованное Калининградскому межрайонному природоохранному прокурору, недостоверной информации о том, что загрязнение атмосферного воздуха в п. Прибрежный 29.06.2017 связано с производственной деятельностью ООО "Браво БВР" (с чем общество в рамках кассационного производства согласно).

Оценка письма от 06.07.2017 N 08/239-02-7, его содержания, дана апелляционным судом во взаимосвязи с иными доказательствами, основана на полном и объективном исследовании материалов дела, сопряжена с вопросом о восстановлении прав общества.

Выбор апелляционным судом способа устранения допущенных нарушений прав и законных интересов общества в порядке статьи 201 АПК РФ основан на полномочиях учреждения, установленных по делу фактах, отвечает балансу частных и публичных интересов. Это выбор не предопределяет результат соответствующей экспертизы, а обусловлен стремлением суда (без вторжения в сферу административной профессиональной юрисдикции) ускорить процесс получения обществом объективного экспертного результата, не более того.

Основания для изменения или отмены постановления апелляционной инстанции отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

При обращении в суд кассационной инстанции учреждение уплатило 3000 руб. государственной пошлины (платежное поручение от 19.07.2018 N 31603, том дела III; лист 103).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2018 по делу N А21-9106/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Калининградской области" - без удовлетворения.

Возвратить федеральному бюджетному учреждению здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Калининградской области" (место нахождения: 236035, Калининград, ул. Фрунзе, 50, ОГРН 1053902819717, ИНН 3906134513) из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела N А21-9106/2017 в суде кассационной инстанции по платежному поручению от 19.07.2018 N 31603.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич А.Г. Кудин