Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 мая 2019 г. N Ф07-4128/19 по делу N А21-7729/2017

23 мая 2019 г.

Дело N А21-7063/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

рассмотрев 20.05.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Центрального банка Российской Федерации на решение Арбитражного суда Калининградской области от 29.10.2018 (судья Залужная Ю.Д.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2019 (судьи Лопато И.Б., Семенова А.Б., Толкунов В.М.) по делу N А21-7063/2017,

установил:

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) (место нахождения: 107016, Москва, Неглинная ул., 12, ОГРН 1037700013020, ИНН 7702235133; далее - банк, ЦБ РФ) в лице Отделения по Калининградской области Северо-Западного главного управления (место нахождения: 236022, Калининград, ул. Шиллера, 2) обратился в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (место нахождения: 107031, Москва, ул. Рождественка, 5/7, ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639; далее - управление, Ростехнадзор) от 18.07.2017 N 8.2-Пс/0140-0286прпл-2017 о привлечении банка к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также представления Ростехнадзора от 18.07.2017 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Решением суда от 08.11.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 29.01.2018, банку отказано в удовлетворении заявления.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.07.2018 решение суда от 08.11.2017 и постановление апелляционной инстанции от 29.01.2018 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калининградской области.

Суд кассационной инстанции счел необходимым повторное формирование предмета доказывания, дополнительное исследование и повторную оценку доказательств.

При новом рассмотрении дела определением суда от 02.10.2018 дело N А21-7063/2017 объединено с делом N А21-7729/2017 (по заявлению банка об оспаривании предписания Ростехнадзора от 04.07.2017 N 8.2-к-0286-прпл-П/0026-2017) для их совместного рассмотрения; делу присвоен номер А21-7063/2017.

Решением суда от 29.10.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.01.2019, банку отказано в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе банк просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новое решение. Банк поддерживает доводы, положенные в основу первоначальной кассационной жалобы и полагает, что при новом рассмотрении дела суды вновь неправильно применили нормы материального права. ЦБ РФ настаивает на том, что оспариваемые постановление, представление и предписание управления лишены правовых и фактических оснований; выводы судов являются ошибочными.

В отзыве на жалобу управление просит оставить ее без удовлетворения.

Представители банка и управления, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в период с 21.06.2017 по 04.07.2017 Ростехнадзор на основании распоряжения от 12.05.2017 N к-286-пр провел плановую выездную проверку соблюдения банком требований промышленной безопасности и технических регламентов на взрывопожароопасном объекте II класса опасности "Сеть газопотребления пансионат "Балтийские пески" Отделения по Калининградской области Северо-Западного главного управления ЦБ РФ N А01-01107-0190.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 04.07.2017 N 8.2-к-0286-прпл-А/0026-2017.

Как установлено управлением, банк осуществляет эксплуатацию означенного объекта II класса опасности (ОПО) по адресу: 238530, Калининградская обл., Зеленоградский р-н, п. Лесной, Набережная ул., 4а с нарушениями требований промышленной безопасности:

1) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности газопровода среднего давления к зданию котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт и к зданию котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт, внесенное в реестр положительных заключений экспертиз промышленной безопасности, проведение которой необходимо в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке эксплуатации газопровода;

2) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности здания котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт, внесенное в реестр положительных заключений экспертиз промышленной безопасности, проведение которой необходимо в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания;

3) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности здания котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт (год постройки 1996), внесенное в реестр положительных заключений экспертиз промышленной безопасности, проведение которой необходимо в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания;

4) отсутствует положительное заключение экспертизы промышленной безопасности клапана предохранительного электромагнитного КПЭГ 100, установленного в помещении котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт; в проектной документации срок эксплуатации клапана не установлен; паспорт отсутствует;

5) визуальным осмотром установлено, что не произведена расчистка трассы в охранной зоне шкафного газорегуляторного пункта (ШРП) ИТГАЗ-МВN/25-2J-Е-G40-Е от древесно-кустарниковой растительности; вокруг ШРП в территории, ограниченной замкнутой линией, проведенной на расстоянии 10 м растут деревья (сосны).

Первые три пункта выявленных нарушений обоснованы Ростехнадзором по праву требованиями пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ, Закон), пункта 7 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 N 538 (далее - ФНиП N 538). Четвертый пункт - требованиями пункта 5 статьи 7 Закона N 116-ФЗ, пункта 7 ФНиП N 538; пятый - требованиями статьи 9 Закона N 116-ФЗ, пункта 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542 (далее - ФНиП N 542), пунктов 26 и 46 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878 (далее - Правила N 878, Правила).

По факту выявленных нарушений в отношении банка (в присутствии его представителя) управлением составлен протокол об административном правонарушении от 04.07.2017 N 8.2-Пр/0140-0286прпл-2017 применительно к части 1 статьи 9.1 КоАП РФ; постановлением управления от 18.07.2017 N 8.2- Пс/0140-0286прпл-2017 банк признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ; ему назначено административное наказание в виде 200 000 руб. штрафа.

Также банку 18.07.2017 в порядке статьи 29.13 КоАП РФ направлено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, обязывающее адресата рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить управлению о принятых мерах в письменном виде.

Кроме того, по факту означенной проверки банк получил предписание Ростехнадзора от 04.07.2017 N 8.2-к-0286-прпл-П/0026-2017 со сроком устранения нарушений до 04.10.2017; в нем, помимо отраженных в протоколе и постановлении нарушений, отражены следующие: не проведено техническое диагностирование зданий с расположенной в них системой газопотребления; проектная документация на здания отсутствует; отсутствует техническое диагностирование водогрейных котлов; отсутствует проектная документация на внутреннее газоснабжение помещений с котлами, в паспортах на котлы не указан срок службы горелок; в подвальных помещениях здания проходит внутренний газопровод и газоиспользующее оборудование котельной АГК (на отметке пола -2,8) в отсутствие актов приемки его в эксплуатацию и проектной документации; в подвальных помещениях здания проходит внутренний газопровод и газоиспользующее оборудование котельной СПК-3 (на отметке пола -2,8) в отсутствие актов приемки его в эксплуатацию и проектной документации; в подвальных помещениях котельной здания 2 проходит внутренний газопровод и газоиспользующее оборудование (на отметке пола -2,8) в отсутствие актов приемки его в эксплуатацию и проектной документации; в подвальных помещениях котельной здания 5 проходит внутренний газопровод и газоиспользующее оборудование (на отметке пола -2,8) в отсутствие актов приемки его в эксплуатацию и проектной документации; не проведено техническое диагностирование газопровода низкого давления к котельным (теплогенераторным), срок службы газопровода в проектной документации не указан.

Не согласившись с указанными постановлением и представлением, банк обратился в арбитражный суд.

Суды двух инстанций с учетом полномочий управления пришли к выводу о доказанных административным органом событии и составе вмененного банку административного правонарушения. Суды согласились с данной административным органом квалификацией деяния, не установили существенных нарушений административной процедуры, оснований для признания правонарушения малозначительным (статья 2.9 КоАП РФ), а также для снижения назначенного банку административного штрафа применительно к положениям статьи 4.1 КоАП РФ; кроме того, результаты проведенной Ростехнадзором проверки суды оценили как основание для выдачи ЦБ РФ оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из следующего.

Правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности (пункт 1 статьи 4 Закона N 116-ФЗ).

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности (пункт 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ).

Опасными производственными объектами в соответствии с Законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к Закону; опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации; в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества они подразделяются в соответствии с критериями, указанными в приложении 2 к Закону, на четыре класса опасности (пункты 1 - 3 статьи 2 Закона).

В силу части 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Оспариваемым постановлением управления банку вменяется неполучение положительных заключений экспертизы промышленной безопасности газопровода среднего давления к зданию котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт и к зданию котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт; здания котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт и здания котельной коттеджей с эллингами с котлами Vissman Paromat 720 кВт, Vitoplex 460 кВт (год постройки 1996).

Согласно пункту 1 статьи 13 Закона N 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий.

В соответствии с пунктом 7 ФНиП N 538 здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе:

в случае истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией;

в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения;

после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений;

по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертизы.

Экспертиза зданий и сооружений на опасном производственном объекте, предназначенных для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, проводится при наличии соответствующих требований промышленной безопасности к таким зданиям и сооружениям.

Приведенные нормативные требования в рассматриваемом случае восприняты судами с учетом значимых выводов управления и доводов банка.

Согласно акту проверки, протоколу об административном правонарушении и оспариваемым ненормативным правовым актам управление констатировало отсутствие в проектной документации данных о сроке эксплуатации газопровода и двух зданий.

Ссылка управления в оспариваемом постановлении (применительно к пункту 1 вменения) на пункт 76 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870 (далее - Регламент), обусловлена тем, что проектная документация N 039-2011 на газопровод разработана в 2011 году и прошла экспертизу промышленной безопасности 25.07.2011, в то время как требования об указании в проектной документации продолжительности эксплуатации газопроводов установлены пунктом 76 Регламента 08.11.2011, то есть после разработки указанной проектной документации.

Следовательно, как указал Ростехнадзор, есть основания полагать, что запись о сроке службы газопроводов была сделана неустановленным лицом после проведения экспертизы промышленной безопасности вышеуказанной проектной документации.

При новом рассмотрении дела выводы управления поддержаны судами, в частности, с учетом следующего.

Согласно пункту 76 Регламента продолжительность эксплуатации газопроводов, технических и технологических устройств устанавливается при проектировании, исходя из условия обеспечения безопасности объектов технического регулирования при прогнозируемых изменениях их характеристик и гарантий изготовителя технических и технологических устройств. Для установления возможности эксплуатации газопроводов, зданий и сооружений и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления после сроков, указанных в проектной документации, должно проводиться их техническое диагностирование. Предельные сроки дальнейшей эксплуатации объектов технического регулирования настоящего технического регламента должны устанавливаться по результатам технического диагностирования.

Сроки эксплуатации сети газопотребления ОПО, эксплуатируемого банком, в проектной документации, как того требует пункт 76 Регламента, в период проведения управлением проверки не были указаны.

Суды констатировали ряд значимых обстоятельств:

- сведения о сроках эксплуатации внесены банком в проектную документацию после проведения проверки Ростехнадзором и выявления допущенных нарушений, что свидетельствует об обоснованности включения данного нарушения в оспариваемые постановление и предписание;

- соответствие внесенных сведений фактическому положению (достоверных данных о сроке эксплуатации опасных промышленных объектов (ОПО), отвечающих технико-эксплуатационным характеристикам этих объектов, запроектированным срокам их эксплуатации), не установлено;

- более того, при новом рассмотрении дела представителем банка сделано заявление о направлении запросов в проектные организации с просьбой внести в проектную документацию записи о сроках безопасной эксплуатации здания и газопровода, ответы на которые пока не получены.

Последнее обстоятельство обоснованно воспринято судами как подтверждающее правильность выводов Ростехнадзора об обязанности проведения экспертизы промышленной безопасности ввиду отсутствия в документации на ОПО сведений о сроках эксплуатации объекта.

Поэтому суды отклонили доводы банка о соблюдении им требований законодательства в области промышленной безопасности путем внесения сведений о сроках эксплуатации после проверки, проведенной Ростехнадзором, и необязательности проведения экспертизы объектов.

При новом рассмотрении дела в суде первой инстанции банк не оспаривал необходимость прохождения экспертизы промышленной безопасности эксплуатируемых объектов и к судебному рассмотрению исполнил эту обязанность частично. Суду представлены уведомления Ростехнадзора от 30.07.2018 о принятии к рассмотрению заключений экспертизы промышленной безопасности здания котельной коттеджей с подсобными помещениями, подземного стального газопровода среднего давления протяженностью 24 м и подземного полиэтиленового газопровода среднего давления протяженностью 586 м, здания котельной, эксплуатируемое на ОПО (том дела III; листы 138 - 140).

Требования к проведению экспертизы газопроводов установлены приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.02.2017 N 47 "Об утверждении Руководства по безопасности "Инструкция по техническому диагностированию подземных стальных газопроводов"; это Руководство утверждено в целях содействия соблюдению требований ФНиП N 538, 542 и Регламента.

Согласно пункту 77 Руководства на основании результатов работ, выполненных при техническом диагностировании газопровода, оформляется заключение экспертизы промышленной безопасности в соответствии с требованиями Правил проведения экспертизы промышленной безопасности. Такой документ в период проверки у банка отсутствовал.

Довод банка об отсутствии необходимости проводить экспертизу промышленной безопасности ввиду наличия паспорта на клапан предохранительный электромагнитный КПЭГ 100, установленный в помещении котельной СОК с котлами Paromat Simplex 1400 кВт и 405 кВт рассмотрен судами и обоснованно отклонен (поскольку в составе документов проверяющим представлен паспорт другого завода-изготовителя с датой изготовления 2006 года., в то время как установленный на объекте клапан имеет год выпуска 2001; представление паспорта в любом случае обязывает провести идентификацию соответствующего либо несоответствующего ему объекта).

Кроме того, суды не согласились с утверждением банка об отсутствии правовой и технической возможности расчистить земельный участок под шкафным газорегуляторным пунктом (ШРП), ввиду того, что банк не является организацией, эксплуатирующей данный объект и земельный участок не принадлежит ему на вещном праве, находится в охранной зоне.

Суд первой инстанции оценил представленный акт от 07.10.2013 балансового разграничения сфер деятельности по техническому и аварийному обслуживанию объекта системы газораспределения и газопотребления, подписанный ОАО "Калининградгазификация" и банком, как надлежащее доказательство, опровергающее данное утверждение, так как Пансионат "Балтийские пески" ГУ ЦБ РФ указан в документе в качестве потребителя и владельца ШРП.

ШРП предназначен для снижения давления природного газа на давление до средней величины используемого в качестве топлива в котельной ЦБ РФ.

Как указано в подпункте "г" пункта 4 Правил N 878, в состав газораспределительной сети входят: отдельно стоящие газорегуляторные пункты размещенные в зданиях шкафах или блоках.

Пунктом 46 Правил охраны газораспределительных сетей установлена обязанность юридического лица, ведущего хозяйственную деятельность на земельном участке, расположенном в охранной зоне газораспределительной сети, принимать все зависящие от него меры по обеспечению сохранности сети, в том числе выполнение подпункта "г" пункта 25 Правил по расчистке трасс газопроводов от древесно-кустарниковой растительности.

Банк как владелец ШРП обязан соблюдать Правила.

Как отметили суды, наличие безрезультатной переписки банка с дирекцией Национального парка, на которую ссылался представитель заявителя в судебном заседании, не является попыткой обеспечить доступ к эксплуатации ШРП; в деле нет доказательств обращения в суд с требованиями к собственнику земельного участка, инициирования процедуры оформления сервитута, свидетельствующих о реальной заинтересованности банка в надлежащем содержании ШРП; необходимость проведения этой работы фактически подтверждена банком, указавшим в апелляционной жалобе на необходимость для ее выполнения временных и материальных затрат, что не исключает обязанности банка соблюдать требования промышленной безопасности ОПО.

При таких обстоятельствах, выводах и доводах у суда кассационной инстанции нет оснований считать позицию Ростехнадзора абстрактной, сформированной без учета определенных нормативных требований и конкретных фактов.

Суды обоснованно указали на наличие в действиях (бездействии) банка события и состава вмененного правонарушения применительно к отраженным выше нормативным требованиям, обстоятельствам дела, а равно требованиям статей 1.5, 2.1 КоАП РФ.

Судами проверено соблюдение управлением требований раздела IV КоАП РФ, в частности, статей 25.1, 28.2 КоАП РФ; существенных процедурных нарушений не выявлено.

Оспариваемые постановление, представление и предписание Ростехнадзора являются законными, обоснованными, исполнимыми.

Избранная управлением в отношении банка мера административной ответственности отвечает требованиям статей 3.1, 4.1, 4.5 КоАП РФ, принципам юридической ответственности.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств, требованиям административного судопроизводства.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 29.10.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2019 по делу N А21-7063/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Центрального банка Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич А.Г. Кудин