Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 июня 2019 г. N Ф07-4772/19 по делу N А66-14302/2018

03 июня 2019 г.

Дело N А66-14302/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

при участии от администрации города Твери Стребковой А.А. (доверенность от 20.02.2018 N 28),

рассмотрев 29.05.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 06.11.2018 (судья Пугачев А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019 (судьи Осокина Н.Н., Алимова Е.А., Мурахина Н.В.) по делу N А66-14302/2018,

установил:

Администрация города Твери, место нахождения: 170100, Тверская обл., г. Тверь, Советская ул., д. 11, ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области, место нахождения: 170100, Тверская обл., г. Тверь, Новоторжская ул., д. 10, ОГРН 1026900559355, ИНН 6905044326 (далее - Управление), от 16.08.2018 N 4255/03.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Департамент дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери, место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Вольного Новгорода, д. 8 (далее - Департамент); Управление государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел по Тверской области, место нахождения: 170008, г. Тверь, Волокоамский пр., д. 7, корп. 3; общество с ограниченной ответственностью многопрофильная компания "Чистоград", место нахождения: 170100, г. Тверь, Трехсвятская ул., д. 35 Б, оф. 310.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 06.11.2018, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019, в удовлетворении заявления Администрации отказано.

В кассационной жалобе Администрации, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить принятые судебные акты и удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя жалобы, предписание Управления от 16.08.2018 N 4255/03 противоречит требованиям Федерального закона от 08.11.2017 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также требованиям иных нормативных актов, принятых в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Администрация полагает, что в данном случае согласование установки пешеходных ограждений при разработке проекта проведения капитального ремонта набережной Степана Разина не требовалось, поскольку данные работы проводились в границах, в которых ранее осуществлялись работы под контролем уполномоченного органа по охране культурного наследия. В этом случае, по мнению подателя жалобы, вменяемого согласования с Управлением со стороны Администрации не требовалось. Кроме того, Администрация указывает на выдачу оспариваемого предписания ненадлежащему лицу. Податель жалобы считает, что соответствующее предписание могло быть выдано Департаменту, в оперативном управлении которого находятся автомобильные дороги общего пользования местного значения в границах города Твери и, следовательно, именно Департамент, по мнению Администрации, уполномочен осуществлять дорожную деятельность в отношении данных дорог и обеспечивать безопасность дорожного движения на них.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы кассационной жалобы.

Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Управление в результате мониторинга территории объектов культурного наследия города Твери установило, что Администрацией в отсутствие соответствующего согласования начаты и ведутся работы по установке металлических ограждений вдоль проезжей части набережной Степана Разина и Студенческого переулка в городе Твери, представляющих собой объект культурного наследия федерального значения "Образец жилой застройки набережной, середина 18 века - 2 половина 19 века", объект культурного наследия "Ансамбль береговых сооружений набережной, начало - 1 половина 19 века", объект культурного наследия федерального значения "Дом жилой 1780 - 1790 гг.", объект археологического наследия федерального значения "Загородский г. Твери".

Полагая, что при производстве земляных и строительных работ по возведению ограждения на территории указанных объектов культурного наследия и в зонах их охраны нарушены требования режимов содержания территории зон охраны объектов культурного наследия города Твери, утвержденных Решением Тверского областного Совета депутатов от 25.02.1991 N 26/40, постановлением администрации Тверской области от 24.07.2007 N 228-па, проектными решениями реставрации объекта культурного наследия "Ансамбль береговых сооружений набережной, начало - 1 половина 19 века", Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), Управление выдало главе Администрации предписание от 16.08.2018 N 4233/03.

В соответствии с данным предписанием главе Администрации предписано в срок до 17.08.2018 остановить производство земляных и строительных работ по возведению ограждения по адресу г. Тверь, набережная Степана Разина и Студенческий переулок (пункт 1); в срок до 24.08.2018 представить в Управление на рассмотрение проектную документацию на производство работ по возведению ограждений по указанному адресу и общую схему ограждений, которые планируются установить (пункт 2); в срок до 27.08.2018 демонтировать ограждения, возведенные вдоль проезжей части набережной Степана Разина и Студенческого переулка г. Твери (пункт 3).

Не согласившись с указанным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу о наличии у Управления правовых и фактических оснований для выдачи оспоренного предписания, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных требований, признав их необоснованными.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Администрации не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Исходя из особого статуса и ценности такого имущества порядок его вовлечения и использования в гражданском обороте регламентирован гражданским законодательством с учетом особенностей, установленных актами специального законодательства в области охраны объектов культурного наследия (статья 2 Закона N 73-ФЗ).

Таким образом, объект культурного наследия имеет исторические и культурные особенности (предмет охраны), которые обусловливают его особую защиту, обеспечиваемую как за счет ограничительных законодательных требований, связанных с функционированием данных объектов и прилегающей к ним территории (подпункт 1 пункта 1 статьи 5.1 и пункт 3 статьи 40 указанного Федерального закона), так и за счет законодательных требований, непосредственно направленных на проведение работ по сохранению этих объектов, включая их консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление для современного использования (статьи 44 и 45 этого Федерального закона).

Согласно пункту 6 статьи 11 Закона N 73-ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля запрещаются проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых работ в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам (пункт 5 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ).

В соответствии со статьей 36 Закона N 73-ФЗ изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 настоящего Федерального закона работы по использованию лесов и иные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, проводятся при условии соблюдения установленных статьей 5.1 настоящего Федерального закона требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 2 статьи 45 настоящего Федерального закона, обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия.

В силу пункта 7 статьи 20 Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных Решением Тверской городской думы от 02.07.2003 N 71, в случае, если земельный участок расположен в границах проекта зон охраны объектов культурного наследия, утвержденного решением Президиума и исполкома Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 N 26/40, то на земельный участок и расположенные на нем объекты капитального строительства распространяется действие режимов использования земель и градостроительных регламентов, установленных указанным проектом зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно Градостроительному заданию, выданному Управлением архитектуры и градостроительства города Твери, от 25.07.2008 N АМ-2852, на спорном объекте возможно проведение работ, направленных на обеспечение его физической сохранности, в том числе по согласованной и утвержденной проектной документации при необходимости производства каких-либо земляных работ глубже 0,3 м от поверхности благоустройства; до начала земляных работ необходимо получить разрешение на производство данных работ.

Судами двух инстанций на основании имеющихся в материалах дела доказательств установлен факт нарушения приведенных выше положений действующего законодательства, выразившееся в установке заграждений объектов культурного наследия в отсутствие соответствующего согласования.

Исходя из системного толкования приведенных выше нормативных положений, а также установив факт нарушения требования режимов содержания территории зон охраны объектов культурного наследия города Твери, суды обоснованно констатировали законность выданного Управлением предписания от 16.08.2018 N 4255/03.

Доводы Администрации о выдаче оспоренного предписания ненадлежащему лицу рассмотрены судами двух инстанций и обоснованно отклонены со ссылкой на положения Устава города Твери, принятого решением Тверской городской Думы от 23.06.2005 N 68, (далее - Устав).

Как следует из предписания от 16.08.2018, данный документ адресован Главе города Твери. В соответствии с нормой статей 37 и 50 Устава Глава города Твери возглавляет Администрацию, определяет основные направления деятельности Администрации, осуществляет контроль за деятельностью структурных подразделений Администрации и обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, к которым относится среди прочего реализация мероприятий по сохранению объектов культурного наследия. В соответствии со Структурой Администрации, утвержденной решением Тверской Думы от 01.08.2014 N 294, в состав Администрации, являющейся исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Твери и наделенной полномочиями по решению вопросов местного значения, входят отраслевые (функциональные) органы (подразделения), в том числе и Департамент. Следовательно, в силу указанных нормативных положений Управление обоснованно выдало оспоренное предписание Главе города Твери, как лицу ответственному за обеспечение осуществления Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные приведенные в кассационной жалобе доводы, повторяющие изложенную в ходе рассмотрения дела позицию по спору, основаны на иной, отличной от изложенной судами в судебных актах оценке представленных в материалы дела доказательств и обстоятельств дела; при этом они уже были предметом исследования судами двух инстанций и им дана надлежащая оценка, в связи с чем их повторение в поданной в суд кассационной инстанции жалобе представляет собой требование о переоценке доказательств и обстоятельств дела, что выходит за предусмотренные частью 2 статьи 287 АПК РФ пределы компетенции суда кассационной инстанции.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьей 288 АПК РФ.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1, 3 статьи 286 АПК РФ).

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 АПК РФ основаниями для безусловной отмены судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 06.11.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019 по делу N А66-14302/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации города Твери - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая А.Г. Кудин С.В. Соколова