Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2019 г. N 14АП-11869/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 июня 2019 г. N Ф07-4772/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

11 февраля 2019 г.

Дело N А66-14302/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 11 февраля 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гасымовой Л.Ф.,

при участии от администрации города Твери Северова Л.Ю. по доверенности от 17.04.2018, Скребковой А.А. по доверенности от 20.02.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 06 ноября 2018 года по делу N А66-14302/2018,

установил:

администрация города Твери (ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920; место нахождения: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Советская, дом 11; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Главному управлению по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области (ОГРН1026900559355, ИНН 6905044326, место нахождения: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Новоторжская, дом 10; далее - управление) о признании недействительным предписания от 16.08.2018 N 4255/03.

Суд к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлек: Департамент дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери (далее - Департамент), Управление государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел по Тверской области, общество с ограниченной ответственностью многопрофильная компания "Чистоград".

Решением суда от 06 ноября 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит данное решение отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права.

Управление и третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей администрации, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, управление в результате мониторинга территории объектов культурного наследия города Твери установило, что администрацией города Твери начаты и ведутся работы по установке металлически ограждений вдоль проезжей части набережной Степана Разина и Студенческого переулка в городе Твери, представляющих собой объект культурного наследи федерального значения "Образец жилой застройки набережной, середина 18 века - 2 половина 19 века", объект культурного наследия "Ансамбль береговых сооружений набережной, начало - 1 половина 19 века", объект культурного наследия федерального значения "Дом жилой 1780-1790 гг.", объект археологического наследия федерального значения "Загородский г. Твери". При этом работы проводятся без соответствующего согласования с управлением.

На основании чего управление посчитало, что при производстве земляных и строительных работ по возведению ограждения на территории указанных объектов культурного наследия и в зонах их охраны нарушены требования режимов содержания территории зон охраны объектов культурного наследия города Твери, утвержденных Решением Тверского областного Совета депутатов от 25.02.1991 N 26/40, постановлением администрации Тверской области от 24.07.2007 N 228-па, проектными решениями реставрации объекта культурного наследия "Ансамбль береговых сооружений набережной, начало - 1 половина 19 века", Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

На основании этого управление выдало главе города Твери предписание от 16.08.2018 N 4233/03, которым заявителю предписано в срок до 17.08.2018 остановить производство земляных и строительных работ по возведению ограждения по адресу г. Тверь, набережная Степана Разина и Студенческий переулок, в срок до 24.08.2018 представить в управление на рассмотрение проектную документацию на производство работ по возведению ограждений по указанному адресу и общую схему ограждений, которые планируются установить, в срок до 27.08.2018 демонтировать ограждения, возведенные вдоль проезжей части набережной Степана Разина и Студенческого переулка г. Твери.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

В силу статьи 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои.

Объекты культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом подразделяются на следующие виды:

памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия;

ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения, в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; объекты археологического наследия;

достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места.

Согласно пункту 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля запрещаются проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В силу пункта 5 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых работ в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам.

В соответствии со статьей 36 Закона N 73-ФЗ изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 настоящего Федерального закона работы по использованию лесов и иные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, проводятся при условии соблюдения установленных статьей 5.1 настоящего Федерального закона требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 2 статьи 45 настоящего Федерального закона, обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия.

В силу пункта 7 статьи 20 Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных Решением Тверской городской думы от 02.07.2003 N 71, в случае, если земельный участок расположен в границах проекта зон охраны объектов культурного наследия, утвержденного решением Президиума и исполкома Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 N 26/40, то на земельный участок и расположенные на нем объекты капитального строительства распространяется действие режимов использования земель и градостроительных регламентов, установленных указанным проектом зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно Градостроительному заданию, выданному Управлением архитектуры и градостроительства города Твери, от 25.07.2008 N АМ-2852, на спорном объекте возможно проведение работ, направленных на обеспечение его физической сохранности, в том числе по согласованной и проектной документации при необходимости производства каких-либо земляных работ глубже 0,3 м от поверхности благоустройства, до начала земляных работ необходимо получить разрешение на производство данных работ.

В нарушение указанных норм на участке, на котором расположены объекты культурного и археологического наследия, а также на территории охранной зоны объекта культурного наследия администрацией нарушены требования режимов содержания территории зон охраны объектов культурного наследия города Твери.

Не могут быть приняты во внимание доводы администрации о том, что работы по возведению ограждения не относятся к строительным работам, поскольку указанные нормы не связывают наличие обязанности по соблюдению их требований с тем, относятся данные работы к строительным или нет.

Также несостоятельна ссылка администрации на положения пунктов 8.1.11 и 8.1.27 ГОСТа Р 52289-2004, поскольку, как правомерно указано учреждением, им не ставится под сомнение необходимость проведения данных работ. В то же время при планировании и проведении спорных работ администрация обязана соблюдать требования законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия.

Необоснованны доводы администрации о том, что оспариваемое предписание выдано ненадлежащему лицу.

В соответствии с пунктом 37 Устава города Твери, принятого решением Тверской городской Думы от 23.06.2005 N 68, Глава города Твери обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, к которым относится решение вопросов обеспечения безопасности дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах города Твери и обеспечения безопасности дорожного движения на них. При этом Департамент, которым заключен муниципальный контракт на выполнение работ по установке пешеходных ограждений, является структурным подразделением администрации. Кроме того, данное обстоятельство не исключает выдачу соответствующего предписания как администрации, так и Департаменту.

Также администрацией не представлены какие-либо доказательства в подтверждение заявленного довода о том, что при установке ограждений земляные работы будут производиться не глубже 0,3 м от поверхности.

Не могут быть приняты во внимание доводы администрации о нарушении учреждением при выдаче оспариваемого предписания положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В силу подпункта 3 пункта 6 статьи 11 Закона N 73-ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; о приостановлении работ, указанных в статье 36 настоящего Федерального закона.

При этом в силу пункта 1 статьи 11 Закона N 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимается деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом N 73-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством:

организации и проведения проверок юридических лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей и физических лиц,

проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия,

принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,

деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 11 Закона N 73-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В данном случае оспариваемое предписание вынесено учреждением не по итогам проверки деятельности администрации в смысле и порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, а в результате иного надзорного мероприятия в области охраны объектов культурного наследия - принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, установленных в ходе проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия в виде мониторинга (осмотра) объекта культурного наследия, то есть как самостоятельной формы надзорных мероприятий, предусмотренной пунктом 1 статьи 11 Закона N 73-ФЗ.

При этом в силу статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, относятся плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона.

В случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (статья 13.2 Закона N 294-ФЗ).

Следовательно, в силу указанных норм по результатам проведения осмотров органы государственного контроля (надзора) вправе принять меры по пресечению выявленных при осмотре нарушений. При этом тот факт, что данные органы доводят до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, не исключает возможность принятия соответствующих мер.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 06 ноября 2018 года по делу N А66-14302/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Твери - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина